石效卷

（中华人民共和国环境保护部，北京100035）

中国饮用水水源环境安全

石效卷

（中华人民共和国环境保护部，北京100035）

2011年9月27日，在中国环境管理干部学院建院30周年之际，环境保护部污染防治司饮用水处石效卷处长在学院组织的专题学术报告会上作了《中国饮用水水源环境安全》的报告。石处长是环境保护部水环境保护专家，长期从事水环境管理工作，参与国家饮用水水源地环境保护的政策、规划、法律法规、标准、规范的制定，负责指导全国水环境功能区划、水污染防治规划的编制并监督实施，承担饮用水水源地环境保护、全国水环境保护形势分析工作，对我国的饮用水环境保护、水污染防治有总体的把握和研究。报告会上，石效卷处长对中国饮用水安全面临的形势、饮用水安全保障的制度建设和分散式饮用水水源地的环境保护作了深入介绍。学报编辑部根据录音将讲话进行了整理，经石处长本人审阅和修改，本刊予以刊出，以供读者参考、学习。

1 中国饮用水安全面临的形势

1.1 部分地区水环境污染比较严重

我国有90%的城市河段受到不同程度的污染，有约一半城市的市区地下水污染比较严重，在农村有近2亿农民喝不上符合标准的饮用水。发达国家二三百年工业化历程带来的环境问题在我国二三十年之内呈压缩型地出现，而且这种情况是任何一个国家都没有遇到的。

1.2 饮用水安全事故频发

我国现在已经进入了环境污染事故的高发期，由环境污染引发的社会矛盾日益突出，严重影响社会和谐稳定，环境污染的总体形势不容乐观。

2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂发生爆炸。截至11月14日，共造成5人死亡、1人失踪、近70人受伤。爆炸发生后，约100 t苯类物质（苯、硝基苯等）流入松花江，造成了江水严重污染，沿岸数百万居民的生活受到影响，哈尔滨市停了4天水。

2007年5月，一场突如其来的饮用水危机席卷了江苏无锡，罪魁祸首是太湖蓝藻。随后，滇池、巢湖蓝藻也相继暴发，中国进入“水污染密集暴发阶段”，凸显了经济高速成长之痛。

在中国水环境保护问题上，这两个事件绝对不亚于由环境污染所导致的世界八大公害事件，它们以极端的方式给我们以警示。“坐着宝马喝污水，是对现代化的一种讽刺；青山绿水伴随着贫困，也是一种讽刺”。让江河湖泊休养生息要给予江河湖泊以人文关怀，通过不断减轻江河湖泊的污染负荷，改善环境质量，恢复生态平衡，重现江河湖泊的生命活力。要把饮用水保护作为水污染防治的重中之重，饮用水水源地环境保护与污染防治是环保部门神圣的职责，饮用水水源环境安全是环境保护工作的底线。

1.3 重特大重金属污染事件呈现高发态势

2009年以来，连续发生陕西省凤翔县、安徽省安庆市怀宁县、浙江省台州市路桥区和湖州市德清县等30多起重特大重金属污染事件，对群众身体健康造成严重威胁，国内外广泛关注，社会影响非常恶劣。

饮用水安全保障是一项重大课题，涉及三个重要环节：第一是水源地的选择，水质要符合饮用水标准，水量要充足，取水要便捷；第二是输配水系统，水厂要确保饮用水中的有毒有害物质得到处理，输配水系统的管网不能出现老化漏水和崩塌现象；第三是末梢水，包括水龙头里的水、桶装水和瓶装水等等，末梢水的一个环节出现问题，都会对饮用水造成危险。水源地的水质、水量问题归属环保部门和水利部门，水厂和输配水归属城市基础设施建设部门，末梢水类同于食品卫生，属于卫生部门。所以，饮用水安全保障是全社会共管的事情，不是哪一个部门单独就能解决的问题。

2 中国饮用水安全保障的制度建设

我国饮用水安全保障的基本制度包括饮用水水源保护区制度、饮用水水源生态补偿制度、饮用水水源基础环境状况评估制度、饮用水水源档案与巡查制度。本文仅就饮用水水源保护区制度进行详细论述。

2.1 基本概念

2.1.1 饮用水水源

按赋存条件划分，饮用水水源可以分为地表水型和地下水型，地表水型水源地包括河流型、湖泊型、水库型，井水属于地下水型。

按供水形式和规模，饮用水水源又分为集中式供应饮用水水源和分散式饮用水水源。进入输水管网和供水规模不小于1000人的属于集中式供水，未进入输水管网或供水规模小于1000人的属于分散式供水。

按使用阶段，饮用水水源可划分为在用饮用水水源、备用或规划的饮用水水源地。

按水源地行政区属性划分，可分为辖区内、跨界、异地三类。

图1 按行政区属性划分的饮用水水源类型

饮用水水源不同的分类对应不同的政策、制度、要求和责任主体。

2.1.2 饮用水水源保护区

饮用水水源保护区是指国家为防止饮用水水源地污染、保证水源地环境质量而划定，并要求加以特殊保护的一定面积的水域和陆域。

按保护区级别，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区，饮用水水源保护区外围一定的区域可作为准保护区（准保护区不是保护区）。

按水源赋存条件，饮用水水源保护区分为地表水饮用水源保护区和地下水饮用水源保护区。地表水饮用水源保护区包括一定面积的水域和陆域；地下水饮用水源保护区指地下水饮用水源地周围的地表区域。

2.2 饮用水水源保护区制度

2.2.1 划分、调整、批准的法定程序

2008年《水污染防治法》第五十六条对饮用水水源保护区划定方案的提出、批准和调整作出了规定。

2.2.1.1 饮用水水源保护区划定方案的提出

完全在辖区内的水源地由有关市、县人民政府提出划定方案；跨市不跨省（自治区、直辖市）的水源地，由有关市、县人民政府协商提出划定方案，协商不成的，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求同级有关部门的意见；跨省（自治区、直辖市）的水源地由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定，协商不成的，由国务院环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求国务院有关部门的意见。

2.2.1.2 饮用水水源保护区划定方案的批准

由省（自治区、直辖市）人民政府批准的包括：完全在本省域内（包括省级及以下行政区）的饮用水水源保护区的划分方案。跨省域，但由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定并且协商一致的方案（各批各的）。

报国务院批准的包括：由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定的，但协商不成的，由国务院环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出的划定方案，征求国务院有关部门的意见后报国务院批准。

2.2.1.3 饮用水水源保护区的调整

国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据保护饮用水水源的实际需要，调整饮用水水源保护区的范围，确保饮用水安全。

2.2.2 划分的原则要求

（1）考虑水源地的地理位置、水文、气象、地质特征、水动力特性、水域污染类型、污染特征、污染源分布、排水区分布、水源地规模、水量需求、社会经济发展规模和环境管理水平等。

（2）应防止水源地附近人类活动对水源的直接污染。

（3）应足以使所选定的主要污染物在向取水点（或开采井、井群）输移（或运移）过程中，衰减到所期望的浓度水平。

（4）在正常情况下保证取水水质达到规定要求，一旦出现污染水源的突发事件，有采取紧急补救措施的时间和缓冲地带。

（5）在确保饮用水水源水质不受污染的前提下，划定的水源保护区范围应尽可能小。

2.2.3 范围界定

根据模型法或经验法分别计算其水域和陆域面积大小，详见《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T 338—2007）。

（1）地表水饮用水源保护区范围，按照不同水域特点进行水质定量预测，并考虑当地具体条件，保证在规划设计的水文条件、污染负荷以及供水量时，保护区的水质能满足相应的标准。

（2）地下水饮用水源保护区范围，应根据当地的水文地质条件、供水量、开采方式和污染源分布确定，并保证开采规划水量时能达到所要求的水质标准。

2.2.4 各区水质要求

2.2.4.1 地表水饮用水源保护区水质要求

地表水饮用水源一级保护区的水质基本项目限值不得低于GB 3838—2002中的Ⅱ类标准，且补充项目和特定项目应满足该标准规定的限值要求。

地表水饮用水源二级保护区的水质基本项目限值不得低于GB 3838—2002中的Ⅲ类标准，并保证流入一级保护区的水质满足一级保护区水质标准的要求。

地表水饮用水源准保护区的水质标准应保证流入二级保护区的水质满足二级保护区水质标准的要求。

2.2.4.2 地下水饮用水源保护区水质要求

地下水饮用水源保护区（包括一级保护区、二级保护区和准保护区）水质各项指标不得低于GB/T 14848中的Ⅲ类标准。

2.2.5 相关法律规定

2008年《水污染防治法》第56～63条对保护区排污口、建设项目和人为活动等作了相关规定。

《饮用水水源保护区标识技术要求》（HJ/433—2008）对饮用水水源保护区图形标、界碑、道路警示牌和道路告示牌、航道警示牌等作了相关规定。

鉴于目前我国饮用水水源保护区区划率低、环境监管难度大、水质堪忧，普遍存在标准不配套（没有专门的源水水质标准）、地下饮用水水源保护区水质标准多重规定、监测力量薄弱、给水处理工艺陈旧等问题，有必要进一步加强饮用水水源保护区制度建设。

2.3 饮用水水源保护区制度的法律依据

1989年的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、2002年的《水法》和2008年的《水污染防治法》是我国饮用水水源保护区制度建设的法律依据，这三部法对饮用水水源的保护都作了相关规定。

我国的《水污染防治法》迄今为止共有三部：1984年的是第一部，1996年第一次修订形成了第二部，现行的是2008年第二次修订形成的第三部。2008年这部《水污染防治法》相对于前两部来说，在框架结构上有很大调整，按照水污染的类型对防治措施进行了规定，并且把饮用水水源保护作为一个专章提出来，增设了第六章水污染事故的处置，这在我国尚属首次。

尽管在国家法律层面上，我国还没有一部单独的饮用水水源保护法，但是在地方立法层面上却有很多值得借鉴的立法实践，《上海市饮用水水源保护条例》就是其一。《上海市饮用水水源保护条例》是2009年1月颁布的，这个条例使很多在国家层面没有得到解决的问题得到了突破。相信地方立法的积极实践必定会催生中国饮用水安全保障法的早日诞生。

3 中国饮用水水源地环境保护的对策措施

上述提到的法律法规都是对应集中式饮用水源地的，即1000人以上有管网覆盖的城市。但是我国还有面积广大的农村地区，农村地区的饮用水源，尤其是干旱地区的饮用水源以分散式为主。分散式饮用水水源地分为地表水源（河流、湖库、水窖等）和地下水源（井水、泉水）两类，规模小、类型多样、水质安全问题突出、监管能力差，针对这种情况，可考虑联村、联片、单村、联户或单户等供水方式，这就需要对其进行分门别类的指导。因此2010年9月环保部出台了《分散式饮用水水源地环境保护指南》，对水源地的选取和建设、水源地污染防治、地下水污染修复、水源地环境管理等方面进行技术指导。

3.1 水源地的选取和建设

3.1.1 现有水源地选择

在对现有水源水质、污染源等环境状况进行调查的基础上，按照是否水量充足、水质良好、取水便捷、潜在风险高低等条件，判断现有水源是否可以继续使用。

3.1.2 新水源地的选择与确定

新水源地的选择需对现场进行环境状况调查，同时进行水源水质检测。按照饮用水质的安全性，一般的顺序是井水、泉水、河流、水库、湖泊；按照饮用水量的充足性，一般的顺序是水库、湖泊、河流、井水、泉水；按照输送水的便捷性，一般的顺序是井水、河流、泉水、水库、湖泊。

3.1.3 选址要求

水源地要位于水质良好、水量充沛，远离污染源，便于保护的水域，不应位于洪水淹没区、浸泡区、坍塌及其他形变区。河流型饮用水水源要在河流上游，水流顺畅，采用河岸渗透取水傍河取水方式；湖库型饮用水水源要考虑湖库泥沙淤积及水生生物生长对取水口周围的影响，应采用中层水；地下水要选择包气带防污性好的地带，避开排水沟，确保周围20～30 m内无厕所、粪坑、垃圾堆、畜圈等。

3.1.4 水源地的建设

河流、湖库型水源，取水点应尽量靠近河流中泓线、湖库中心或距离河岸、湖边较远的地方。宜修建取水码头或跳板以便直接从河流、湖库中心取水。若采用导流渠、蓄水池或潜水泵从水体中心引水，宜修建砂滤井或砂滤缸进行混凝沉淀和消毒。在池塘多的地区应采用分塘取水。河流取水口周围100 m及上游500 m处，湖库周围500 m处应设立隔离防护设施或标志。

水窖应修建专门的雨水收集池，并在收集池附近修建简单的沉淀、净化处理设施。收集池周围修置排水沟，防止地面径流污染水源。严重缺水地区水窖集水场应尽可能选择开阔地带，土壤有害因子背景值较高的地区应采用场地硬化的方式。

地下水井应有井台、井栏和井盖，宜采用相对封闭的水井；大口井井口应高出地面50 cm，并保证地面排水畅通。室外管井井口应高出地面20 cm，周围应设半径不小于1.5 m的不透水散水坡。联村、联片或单村取水井周围100 m处应设立隔离防护设施或标志。在泉水水源附近建设引泉池，泉水周围100 m及上游500 m处应修建栅栏等隔离防护设施。

3.1.5 水源地的环境要求

采用地表水为生活饮用水，水源水质应符合《地表水环境质量标准》(GB3838)要求；采用地下水为生活饮用水水源，水质应符合《地下水质量标准》(GB/T14848)要求。当水质不符合国家生活饮用水水源水质规定时，不应作为饮用水水源。若限于条件需加以利用时，应采用相应的净化工艺进行处理，处理后的水质应符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749）规定。

3.2 水源地的污染防治

3.2.1 生活污染防治

水源保护范围内不得修建渗水的厕所、化粪池和渗水坑，现有公共设施应进行污水防渗处理，取水口应尽量远离这些设施。按照《农村生活污染技术政策》（环发[2010]20号）及有关要求，尽可能选区依托当地资源优势和已建环境基础设施、操作简便、运行维护费用低、辐射带动范围广的污水处理模式。

污水处理模式包括三种：（1）分散处理模式：将农村污水按照分区进行污水管网建设并收集，以稍大的村庄或邻近村庄的联合为宜，每个区域污水单独处理。（2）集中处理模式：对村庄产生的污水进行集中收集，统一建设处理设施处理村庄全部污水。（3）纳入市政管网统一处理模式：村庄内所有生活污水经污水管道集中收集后，统一接入邻近市政污水管网，利用城镇污水处理厂统一处理村庄污水。

3.2.2 固体废弃物防治

水源保护区范围内禁止设立粪便、生活垃圾的收集、转运站；禁止堆放医疗垃圾；禁止设立有毒、有害化学物品仓库、堆栈。

厕所达到国家卫生厕所标准，与饮用水源保持必要的安全卫生距离。水源保护范围内粪便应实现无害化处理，防止污染水源地。对新建厕所的粪便无害化处理效果进行抽样检测，粪大肠菌等指标应符合现行国家标准《粪便无害化卫生标准》（GB 7959）的规定。

固体废弃物按照“组保洁、村收集、镇转运、县处置”的模式进行收集，将可回收类垃圾回收再利用，对有毒有害类垃圾进行无害化处理，避免就地堆放造成水源污染。开展农村医疗废物、废弃农药瓶、电池、电瓶等有毒有害垃圾的回收工作，实现县政府出资回收、环保局集中处置、乡镇政府分片转运、村级环保协管员代收暂管的处理模式。

3.2.3 农药污染防治

水源保护范围内宜发展有机农业，严禁施用高残留、高毒农药（如克百威、涕灭威、甲磷胺等），农药包装物及清洗器械的污水不可随意丢弃和处置。

选用低毒农药，通过改良农药的毒性，选用毒性小、环境适应性强的农药，来降低其对水源的污染。生物农药具有对人畜安全、环境兼容性好、不易产生抗性、易于保护生物多样性和来源广泛等优点，应大力推广应用。采用生物降解技术，针对农药品种、环境条件，在受农药污染的水源保护范围内通过培养专性微生物、种植特定植物、投放特定土壤动物等来降解农药。生物降解技术具有低耗、高效、环境安全等优点，是防治农药污染最有优势的技术。

3.2.4 化肥污染防治

化肥污染防治主要有以下方法：（1）测土配方施肥：通过测土配方施肥，提高化肥利用率，减少化肥流失对饮用水源的污染。（2）施用缓释肥：缓释肥可以控制养分释放速度，提高肥效，减少损失，降低对水源的污染。（3）发展有机农业：遵循一定的有机农业生产标准，不使用化学合成的农药、化肥、生长调节剂等物质。（4）建设生态缓冲带：在农田和饮用水源间建设植物等生态缓冲带，利用缓冲带植物的吸附和分解作用，拦截农田氮磷等营养物质进入水源。

3.2.5 畜禽养殖污染防治

水源保护范围内禁止修建规模化养殖场，周边畜禽养殖场（小区）应按照《畜禽养殖污染防治管理办法》的要求。清粪工艺、粪便贮存及处理利用、污水处理、畜禽尸体处置、污染物监测等应符合《畜禽养殖业污染防治技术规范》（HJ/T 81）规定；污染物的排放应按《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596）执行。

分散式畜禽养殖圈舍应尽量远离取水口，应配备粪便、污水污染防治设施，禁止向水体直接倾倒畜禽粪便和污水。采取有效措施防止畜禽粪便在堆放过程中随水流失，鼓励建设沼气池，配套改厨、改厕、改圈，并保障运行良好，无害化处理后的沼液和沼渣可还田利用，取消分散式饮用水水源保护范围内的分散式畜禽养殖圈舍。

3.2.6 工业污染防治

禁止在水源保护范围内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成排放污染物的建设项目应依法予以拆除或关闭。

对在水源保护范围周边的工业企业进行统筹安排，工业企业发展要与新农村建设相结合，合理布局，应限制发展高污染工业企业。饮用水水源受到工业污染、威胁饮水安全的，应当责令有关企业、事业单位采取停止或者减少排放水污染物等措施。

3.2.7 其他污染防治

水源保护范围内禁止从事洗涤、旅游、水产养殖或者其他可能污染饮用水水体的活动。

3.3 地下水污染修复

地下水污染修复的主要方法包括：（1）物理法修复：指技术的核心原理或关键部分是以物理规律起主导作用的技术，主要包括水动力控制法、流线控制法、屏蔽法、被动收集法。（2）化学法修复：指技术的核心流程使用化学原理的技术，归纳起来主要有有机粘土法和电化学动力修复技术。（3）生物法修复：指利用天然存在的或特别培养的生物（植物、微生物和原生动物）在可调控环境条件下将污染物降解、吸收或富集的生物工程技术，适用于烃类及衍生物。（4）复合法修复：是兼有以上两种或多种技术属性的污染处理技术，如渗透性反应屏修复技术、抽出处理修复技术等。

3.4 水源地环境管理

3.4.1 完善环境管理机制

县级以上人民政府环境保护主管部门应结合当地实际情况，因地制宜建立健全分散式饮用水水源地环境管理机制。

联村供水的经营单位要设立专人负责水源地环境管理；单村、联户、单户取水的村应安排专人负责水源地环境管理。要认真贯彻落实《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》，环境问题突出的分散式饮用水水源地应积极申请“以奖促治”资金，有针对性地实施农村分散式饮用水水源地污染防治，切实保障分散式饮用水水源地环境安全。

3.4.2 开展环境信息调查和风险源排查

县级以上人民政府环境保护主管部门应至少每5年组织开展一次分散式饮用水水源地基础环境调查。了解分散式饮用水水源地分布、服务人口等情况，综合考虑区域经济社会发展水平、水资源、水文地质等因素，筛选一定比例代表性强的分散式饮用水水源地开展水质监测，排查影响分散式饮用水水源地环境风险源，并对水源保护范围内污染状况等因素进行综合评估，建立动态数据库。

对于因受污染已达不到饮用水水源水质要求，经论证难以恢复饮用水功能的水源地，地方政府应有计划地进行撤销和调整。

3.4.3 加强环境应急管理

建立联动机制内容。相邻地区或上下游地区环保部门建立监测预警机制、信息沟通、联席会议，一旦发生突发环境事件或存在重大环境隐患，应立即通知相邻区域或上下游政府及环保部门，及时对水源地污染采取措施，启动应急预案，保障环境安全。

编制应急预案，定期开展应急演练。加强分散式饮用水水源地发生突发环境事件的预防、报告与处置工作。

密切监测水质。采用眼看、舌尝、鼻闻、查水温、查沉淀物的应急经验判断法，或便携式水质监测仪器等常规仪器分析法来判断水质是否安全。

3.4.4 保障水质安全

现有水源地要加强卫生防护，做好卫生清理与消毒工作，注意看管维护。定期整治水源地附近环境，避免病毒、细菌污染水源。水源周边的厕所、禽畜圈棚、禽畜尸体应定期清理干净，清理时不得采用就地焚烧方式。

3.4.5 加强公众参与

在饮用水安全保障方面要树立“保护宣传两手抓，水源保护靠大家”的意识，加强公众的参与。

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10.3969/j.issn.1008-813X.2012.01.001

2011-09-27

石效卷（1960-），女，北京人，环境工程研究生，环境保护部污染防治司饮用水处处长。