唐天云，王 路

（1.广元市环境保护局，四川 广元 628017；2.中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066004）

新时期基层环境监察执法理念转变的探讨

唐天云1，王 路2

（1.广元市环境保护局，四川 广元 628017；2.中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066004）

通过对广元市环境监察执法工作从传统环境监察执法向新时期环境监察执法转变的思考，认识到新时期基层环境监察执法应从接受新思想、新事物、新监察手段、新执法范围和新执法模式上转变，使新的执法理念满足新时期经济发展要求。

环境监察；执法理念；转变；队伍素质；执法手段

环境是人类进行生产和生活的场所，但随着人类社会经济的发展和人民生活水平的提高，生存环境受到了严重破坏，人类也意识到长期违背规律的生产和生活破坏了生态环境[1]，因此，环境保护作为一项基本国策被政府重视。要做好环境保护工作就需依靠环境行政执法[2]，而环境监察执法则是一种具体、直接的环境行政执法行为[3]，基层环境监察执法则是最直接解决小城市经济与环境矛盾的有力手段。但由于传统执法理念不能满足新时期的环境监察要求，所以新时期基层环境保护工作应先从执法理念开始转变。本文以广元市环境监察执法从传统执法理念向新执法理念转变为基础，探讨基层环境监察执法理念转变，旨在为新时期基层环境监察执法工作奠定基础。

1 传统环境监察执法

我国环境监察执法经历了四个阶段[4]:1986年之前，我国环境监察始于排污费征收；1986-1996年，环境监察执法范围由过去单一征收排污费扩展为“三查两调一收费”；1997-2001年，以征收排污费为手段，主要任务是促进查处企业环境违法行为、调解污染纠纷；2002-2008年，环境监察执法落实建立“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制，建设完备的环境监察执法监督体系。

1.1 传统环境监察执法职责

在《环境监理工作暂行办法》 中明确规定了环境监察执法主要负责污水、废气、固体废弃物、噪声、放射性物质等超标排污费和排污水费征收；贯彻国家和地方环境保护有关法律、法规、政策和规章等；对工业企业，环境监察执法人员的主要职责是对辖区内排污单位或个人各污染物排放、污染治理设施运转进行巡查、监督；环境污染事故、纠纷现场调查；超标排污费、排污水费以及与排污费有关经济处罚款项征收与催缴。

1.2 传统环境监察执法理念

传统环境监察执法理念主要是“命令—控制”理念，即主要依靠环境行政执法机关行政权威，通过各种行政强制措施，如:行政禁令、行政罚款和责令停业、整顿等措施达到环境执法目标[5]。长期以来，基层环境监察执法多以环境违法事后监督为主，以查处环境违法行为为目的。认为执法与服务是相互对立的，执法部门要有威信才能让监管对象信服，要树立威信就须强硬执法，不能服务；经济与环境也是对立的，要发展经济就得以牺牲环境为代价，要保护环境就不能发展经济，二者存在不可缓和的矛盾。

2 环境监察执法理念转变

随着经济发展、科技进步，企业生产工艺和污染治理工艺带给基层环境监察执法新的使命。通过对广元市辖区内各企业日常监管，笔者认为传统环境监察执法理念已完全不满足新时期执法的要求，严重制约着基层环境执法，应从接受新思想、新事物、新监察手段、新范围和新模式等理念上逐步转变。

2.1 从接受执法新思想上转变

2.1.1 明晰执法与服务的关系

鉴于环境损害的严重后果很难逆转，环境行政执法必须带有一定的超前性，即可以在环境损害后果发生之前，提前对环境风险进行干预和防范[6]。因此，根据“预防为主”的原则，环境监察执法第一线执法人员不能等到污染事故发生后才对工业企业处以罚款，而是要在企业污染事故发生之前，通过日常环境监管，采取积极手段加强监督，在企业环境污染事故发生前遏制因环境风险带来的环境破坏。

过去，认为执法与服务是相互对立的，而新时期环境监察执法不仅需要行政性执法，更需要服务性执法。在企业未破坏生态环境的前提条件下，以企业可持续发展为最终目标，基层环境监察执法人员运用所学的环保专业知识及技术服务企业、指导企业，让企业内部环保管理成为自觉行为，从而让企业真正地从源头上纠正环境违法行为和排除环境风险隐患，最终达到企业可持续发展的效果，保障小城市区域环境安全。

2.1.2 执法队伍素质的转变

提高环境监察执法队伍素质是环境保护部门执法力度的关键所在，需要加大环境监察执法队伍建设，提高执法人员政治和业务素质。新时期，在基层环境监察执法工作量大、人员紧缺的情况下，要用活和提高现有执法人员素质，建立鼓励学习钻研激励机制，培养一批环境监察执法骨干。设立专项资金建立课题，通过课题研讨，培养一批执法中坚力量，以点带面、以强带弱，提升环境监察执法队伍素质。另外，开展执法比武、现场执法交流等也可充分锻炼和提升执法人员的执法水平。

新时期提高基层环境监察执法人员素质必须转变执法人员的执法观念，使执法人员主动学、自觉学，规范执法行为，更重要的是，环境监察执法部门应制定一套行之有效的环境监察执法监督制度，充分发挥环境监察部门的作用，全面提升环境监察队伍的自身能力建设[7～8]，过硬的环境监察队伍才能满足新时期环境监察执法工作的要求。

2.2 从接受执法新事物上转变

从落后的办公时代向信息化环境管理转变需要执法人员有接受新事物的理念，有新理念才能更快接受新执法技术和运用新执法装备，适应新时期的环境监察执法。近几年，国家对环境监察执法能力建设资金投入不断加强，办公条件及执法装备得到明显改善。目前，执法装备已从过去的人力时代过渡到信息化时代，电脑、传真、照相机（摄像机）、声级计及各种精密仪器等已普及，如何将该类设备熟练运用于12369环境热线投诉、污染事故应急处理、排污费管理系统、企业污染源自动监控系统及环境日常巡查等环境监察执法中，如何运用重点污染源在线自动监控平台监控重点污染源，需要基层环境监察执法人员有接受新事物的理念，将现代科技运用于环境监察执法上，节省人力、财力和物力，提高基层环境监察执法的能力。

崔震宇也认为环境管理工作信息化必然促进环境监察工作的信息化进程[9]，在科技进步、信息发达的新时期，基层环境监察执法必须实现执法科学化、网络化、客观化和规范化，才能实现环境监察执法管理高效、规范和快速。

2.3 从接受执法新手段上转变

随着政府职能的转变和环境保护工作的发展，仅靠强制行政措施规范企业违法行为已远远不能适应新时期的要求，经过日常环境监察发现，仍有部分企业规避环境监管、环保意识淡薄。因此，对企业环境监管需有新的执法手段，广元市主要采用企业环境监督员制度和污染源在线监控新手段。

2.3.1 企业环境监督员制度是环境监察执法的有效手段

推行企业环境监督员制度是指导企业内部环境管理的有效手段之一，制度要求企业建立环境管理组织架构，制定环境保护规章制度，在环境保护总负责人领导下，由企业环保监督员（环保专职人员） 负责企业污染防治、监督、检查等环境管理，并按照国家环保相关法律法规协助和完善企业环保工作计划，定期或不定期检查企业污染产生和污染防治设施设备运行状况，做好环境管理台账和资料收集，提高企业环境保护意识，增加企业监督员业务能力，规范企业监督员监管行为。企业环境监督员制度是环境监察执法服务行为的具体体现。

2.3.2 污染源在线监控是环境监察执法新手段

污染源在线监控是环境监察部门对企业污染物排放情况监控的新手段。在线数据将在环境执法、总量减排、排污收费领域大量运用，要求各企业在线现场端设备运行正常、数据传输稳定，通过对广元市26家企业已安装36台套在线设备的日常监管发现，在线监控作为新监控手段，技术还不够成熟，导致数据时常传输不正常，在线比对时常不合格等，影响了企业排污状况监管和减排监测体系考核，但在环境监察领域，污染源在线监控作为实时监控企业的手段已向前迈进了一大步。

总之，引入环境监察执法新手段目的是让企业与周边环境和谐发展，保障区域环境安全，最终实现人与自然的生态系统平衡。

2.4 从接受执法新范围上转变

传统环境监察执法是以企业污染源现场监察监管为主，重点针对工业企业，主要对企业工况现场监察、排污隐患监察、定期或不定期监察等进行执法检查，属于局部性环境监察执法。

新时期，基层环境监察执法不仅对工业企业进行例行监管，而且对城区娱乐噪声、餐饮废水及废气、农村面源污染、畜禽养殖及生态环境，自然保护区及风景名胜区生态环境，消耗臭氧层物质等进行例行监察。环境监察执法范围逐步扩大，蔓延到环境保护各个领域，因此新时期环境监察执法需全方位监察监管，更需执法理念转变，才能有效监管辖区企业和保护生态环境。

2.5 从接受执法新模式上转变

新时期，环境监察执法范围在不断扩大，而且执法过程中遇到的问题不是单一的环境问题，环境监察部门仅靠自身力量难以解决，因此要善于借力，联合其他部门开展联合执法，才能形成齐抓共管良好局面。执法新模式需要执法部门之间加强协调与沟通，取得有关部门支持和配合，才能营造良好的执法环境；并积极主动向政府汇报，取得党政领导的支持，环境监察执法才能有效开展；环境监察执法要加强与民众的交流，得民众支持，让群众参与，想民之所想，办民之所需，解民之所怨。总之，在接受执法新模式上转变执法理念，多方面协调与配合，才能确保社会和谐、有效开展环境监察执法。

3 结语

环境监察是为经济发展保驾护航的，促使经济可持续发展[8]。作为基层环境监察执法，利用现代科技手段和执法理念处理新时期环境问题是社会发展的必然趋势，更需要执法人员从接受新思想、新事物、新监察手段、新范围和新模式等执法理念转变，更好地为基层环境保护发展奠定基础，保障小城市区域经济发展，保护区域生态环境。

[1]顾保国.环境要素禀赋下的小城市科学发展分析[J].环境经济，2010（ Z1） :62-66.

[2]何立国，彭峰.我国环境行政执法之探析[J].环境科学与技术，2003，26（ 3） :32-33，36，65.

[3]张艳桥.新形势下环境监察执法探析[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（ 1）:8-10.

[4]陆新元.环境监察[M].北京:中国环境科学出版社，2008:1-7.

[5]王晓丽.非强制性手段在环境执法中的应用分析[J].法制与管理，2005（ 13） :5-7.

[6]欧阳杉.环境行政执法:变事后处置为事前预防——未落实环境风险防范措施行政处罚案例评析[J].环境保护，2011（16）:46-48.

[7]支蓉蓉.环境监察效能亟待提高[J].环境科学与管理，2006，31（ 4） :24-25.

[8]蒋丽娜.深度探讨环境监察工作的加强[J].科技资讯，2008（28）:154.

[9]崔震宇.信息化在现代环境监察执法中的应用与建设[J].云南环境科学，2003，22（ 增刊） :14-15.

The Law Enforcement Concept Transformation of Environmental Supervision at the Grass-roots Level in the New Period

Tang Tianyun1,Wang Lu2
（1.Guangyuan Environmental Protection Agency， Guangyuan Sichuan 628017， China；2.Environmental Management College of China， Qinhuangdao Hebei066004， China）

After thinking about the transformation from the traditional law enforcement to a new one by environmental supervision of Guangyuan city,environmental supervision at the grass-roots level in the new period should accept new ideas,new things,new supervision means,new scope for law enforcement and changes in law enforcement.And the new theory about enforcement of environmental supervision is needed for the economic development nowadays.

environmental supervision； law enforcement concept； transformation； staff qualities；law enforcement means

X321

A

1008-813X（2012）01-0010-03

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.01.003

2011-11-02

唐天云（1981-），男，四川剑阁人，毕业于四川农业大学水土保持与荒漠化防治专业，硕士研究生，现从事环境监察执法工作。