□刘树枝，蒋建森，朱效良

（中共浙江省委政法委员会，浙江 杭州 310025）

○“枫桥经验”与和谐社会

当前征地拆迁引发不稳定问题研究
——以浙江省为例*

□刘树枝，蒋建森，朱效良

（中共浙江省委政法委员会，浙江 杭州 310025）

征地拆迁涉及多方利益，会不可避免地带来补偿、安置等一系列问题，易引发一系列社会矛盾，乃至发生群体性事件。当前，征地拆迁引发的社会矛盾呈现出“四趋强一加大”特点：一是对抗性趋强；二是群体性趋强；三是组织性趋强；四是复杂性趋强；五是化解难度加大。对征地拆迁工作中出现的不稳定问题，应坚持以人为本，科学发展；坚持统筹兼顾，突出民生；坚持统一政策，依法规范；坚持完善机制，讲求方法；坚持引导舆论，把握导向；坚持恩威并重，依法处置。

征地拆迁；社会稳定；群体性事件；浙江省

主持人：叶 新，古 敏

近年来，随着经济建设的推进和各项事业的发展，征地拆迁任务越来越繁重。征地拆迁涉及人数多、利益方广，容易引发矛盾，产生不稳定问题，甚至引发重大群体性事件。目前，征地拆迁问题不仅已成为敌对分子插手人民内部矛盾的重点和突破口，还是影响党群、干群关系，影响党的执政基础的一个重要因素。

一、当前征地拆迁引发的主要问题及其特点

由于征地拆迁涉及多方利益，不可避免地带来补偿、安置等一系列问题，并进而引发一系列社会矛盾，省外个别地方还发生重大群体性事件和致人伤亡事件。我省土地征收与房屋拆迁工作中虽然重大恶性事件较少，但也出现了一些不稳定问题。

（一）群众信访问题突出。这几年，我省涉及群众征地拆迁的信访始终处于高位态势。2011年上半年，全省国土资源系统受理征地拆迁信访件同比上升29.9%，其中集体访人次和批次同比分别上升34.3%和140.9%。国土资源部受理我省群众征地纠纷类上访人次和批次同比分别上升250%和775%，并出现了3批集体访。往前再追溯三年，2009年至今，省国土资源厅受理复查复核的信访件中，涉及征地拆迁纠纷的占了66.86%。

表一 近年土地类来省信访情况

表二 近年城镇拆迁类来省信访情况

（二）群体性事件时有发生。近年来，因征地拆迁引发的群体性事件时有发生。2008年、2009年、2010年及2011年上半年，因征地拆迁引发的群体性事件数量占一个时间段群体性事件总量的比重分别是19.1%、17.0%、16.6%、16.7%（见图）。

2011年，富阳渔山事件、椒江赞扬北苑事件、温岭盐南村事件等，都是由征地拆迁引发的群体性事件。乐清“钱云会”事件的发生，与征地拆迁也有着密切的联系。

（三）个人极端事件隐患凸显。一些征地拆迁中的当事人为了发泄不满，或为实现较高心理预期，采取过激手段来“维权”。有的用割腕、跳楼、自焚等威胁政府，有的直接攻击工作人员，有的组织人员集体来省或进京上访，有的甚至不惜拦堵公路阻碍交通等，以此向职能部门和政府施压。

（四）行政诉讼压力较大。据不完全统计，2009年1月到2011年6月，全省法院共受理涉征地类行政诉讼案件（主要涉及违法征地、征地中的组织实施行为如公告、补偿、行政强制措施等）近700件，共受理一审拆迁行政案件786件。征地拆迁两类案件数量占到全省同期行政案件受理总量的15%左右，已成为行政诉讼案件的两类主要案源。因违法征地拆迁引发的行政争议正通过各种案件类型进入行政诉讼途径，人民法院妥善化解处理难度很大。此外，申请法院强制拆迁的案件数量较多，强制执行的压力很大。同时，随着经济社会的发展和社会环境的变化，征地拆迁类矛盾出现了“四趋强一加大”新特点，需引起高度关注。

一是对抗性趋强。一些征地拆迁中的群众为了达到个人要求，有的反复诉讼、缠讼，一个人提起数十起诉讼或复议案件，甚至因采取过激上访行为受到行政处罚后继续进行行政诉讼；有的通过网络媒体曝光、信访、来省进京群体访等手段，向职能部门或政府施压；有的冲击政府机关，阻碍公务，非法拦截车辆，引发群体性事件；有的采取极端方式进行“维权”。

二是群体性趋强。由于征地拆迁工作涉及面广、利益共性强，征地拆迁中涉及的群众往往会因同一征地拆迁事由对相关行政行为提出异议，与政府的交涉也会从个体行为向集体行为发展，以群体形式与行政机关抗争，群体上访、抱团上访增多，群体性事件发生可能性增大。同时，不同的征地拆迁事件，其群众也会相互串联，在一些骨干的组织、煽动下形成一个互动的泛群体。

三是组织性趋强。在征地拆迁过程中，一些挑头人员和别有用心者在向法院提起诉讼、到政府上访、与政府对抗过程中，起到了组织策划者的作用。有的在挑头人员组织下，统一诉状内容、统一代理诉讼、统一召集人员，采用包车的方式到法院参与案件旁听，旁听人数少则几十人，多则达几百人。由于拆迁诉讼越来越有组织性和计划性，出现了多人不断诉同一项目、多人同时诉同一项目现象，更有连续诉拆迁项目的计划立项、规划许可、用地审批、拆迁许可、拆迁裁决等各个审批环节的共同诉讼和连环诉讼案。另外，一些征拆户还组织煽动其他征拆户参与信访，鼓动做“钉子户”。

四是复杂性趋强。征地拆迁矛盾成因复杂，问题的发展也趋于复杂，往往由单一问题逐步发展为多个问题交织在一起，如征地拆迁问题常常演变为与领导干部腐败问题、村务财务公开问题、村两委选举问题等交织在一起；由单一对某一政策、某一干部的不满逐步发展为对党委政府、对社会制度的不满。一个地方的征地拆迁往往会引发各种潜在社会矛盾的爆发、各种群众诉求的集中体现。不同宗族立场、不同诉求群众之间的角力使问题更加复杂化。同时，境内外敌对势力和别有用心的人则积极插手利用征地拆迁矛盾。稍有影响的征地拆迁问题，都会引起境外媒体的大肆炒作。通过炒作，把矛头指向我国的社会制度、指向党和政府，试图浑水摸鱼，渔翁得利。

五是化解难度加大。一方面由于群众诉求越来越高，征地拆迁中利益难以平衡。另一方面由于政府行政行为常常存在一定瑕疵，甚至存有违法行为。对于过高要求，政府不会随便让步，担心满足要求就会“翻烧饼”，原已签订协议补偿安置的大多数人必然“反弹”，从而引发连锁反应；法院在审判中统筹考量支持政府中心工作等，对被征收拆迁户的保护力度不大；被征收拆迁户往往存在着“一次性最大利益”的期待，为谋求自身利益最大化，常常脱离实际，试图一次性索取远远超过市场价格的拆迁补偿利益。这些都使矛盾的化解难度不断加大，化解工作成效不理想。目前，征地拆迁类案件中，行政机关的败诉率要高于全省行政诉讼案件行政机关平均败诉率约五个百分点。经法院协调后原告撤诉困难较大，低于全省行政诉讼案件平均撤诉率约八个百分点。

二、当前征地拆迁矛盾问题多发的原因分析

征地拆迁矛盾问题多发的原因众多，十分复杂，主要有以下几个方面。

（一）发展理念不科学、不牢固是矛盾问题多发的根本原因。一是片面的发展观。一些领导干部没有真正确立科学发展观，没有做到一手抓发展，一手抓稳定，处理好经济发展与社会稳定之间的关系，过于注重追求GDP，过于注重加快发展速度，过于注重加快项目建设步伐，忽视了由此可能引发的不稳定因素。二是扭曲的政绩观。一些领导干部热衷于搞大广场、大平台、大项目，建造一些“政绩工程”、“面子工程”，往往借“公共利益”的名义，实施征地拆迁，工作粗糙简单。三是与民争利。一些领导干部没有处理好加快发展与维护群众合法权益之间的关系，尚没有真正树立起保障群众权益的理念，如安置房建设滞后、过渡时间过长。有的没有处理好社会发展与群众可承受度之间的关系，盲目追求发展速度，忽视了社会、群众的可承受度。

（二）法律政策不统一、不配套是矛盾问题多发的深层原因。一是法律规定不具体。《土地管理法》与《物权法》对征收集体土地房屋补偿未作出具体规定，国家和省级层面也未出台相应的办法和规定。除新近实施的 《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”有了界定外，包括《土地管理法》等在内的相关法律、法规对“公共利益”的内涵和外延未作明确界定。二是法规政策不配套。总体上看，国家、省和各市县政府制订的大量关于国有土地上房屋征收拆迁的法规、规章和规范性文件，内容大都比较原则，尤其是省、市、县之间的政策不配套、欠具体，致使与被征收人切身利益相关的补偿安置具体政策往往掌握在拆迁单位手中。《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政强迁后，最高法院相关司法解释尚未出台，司法强迁案件的审查执行模式亟待明确和统一。三是政策内容不衔接。征地拆迁工作中存在的多头领导、多头做地、政出多门现象，安置面积标准、补助奖励政策、违章建筑处理办法等各地政策差异很大。有的地方因行政管辖区域不同，对同一条路甚至同一项目的政策也不统一，导致被征地拆迁的群众产生攀比、不满情绪，容易引发矛盾纠纷。

（三）补偿保障不到位、不健全是矛盾问题多发的主要原因。一是补偿标准低。现行的征地拆迁补偿标准与市场实际价格偏离较大，不能较好体现土地所承载的生产资料和社会保障的双重功能，没有准确反映土地市场的供求关系。在当前经济社会发展水平不断提高的情况下，以及物价上涨、房价偏高的情况，征地补偿总体水平仍然偏低。二是社会保障水平滞后。我省大多数市县被征地农民的基本养老保障水平明显低于城镇居民最低生活保障标准，难以满足年老后的生活需求。由于自身素质等各方面因素的限制，一些失地农民再次就业较困难、生活质量不高、保障落后。失去土地这一主要生产要素后，在通货膨胀、基本生活消费支出增加情况下，失地农民对基本生活保障水平期盼值提高，对于提高征地补偿标准和基本生活保障水平的愿望十分强烈。部分群众为了争取更大利益，出现了质疑征地、抵制征地的情况，个别群众还采取了阻挠征地、缠访闹访等激烈行为，引发征地矛盾。

（四）工作不规范、不严肃是矛盾问题多发的直接原因。一是程序违法。一些地方未能按规定出示征地公告或未能张贴。一些地方未批先征、未批先拆或边批边征、边批边拆，违反了法定程序。一些地方有关部门不告知村民具有听证权、不召开听证会，随意剥夺被征地拆迁当事人听证权利的现象比较突出。二是虚构名义。一些地方未经合法审批，以“经济开发区、工业园区”等名义，与农村集体经济组织签订“土地征用协议”后，强迫农民“停止耕作、交出土地”，形成了所谓的“预征地”。有的地方政府还经常采用“化整为零”、“分拆审批”的方式，规避国务院、省政府的审批。三是工作随意。按照原拆迁条例规定，建设单位取得拆迁许可证以后，即可自行实施动迁。这一规定导致各地各部门组织形式不一、人员力量不一、工作方式不一，征收拆迁实施结果往往差异很大，容易产生矛盾纠纷。

（五）救济机制不健全、不完善是矛盾问题多发的重要原因。一是行政救济渠道不畅通。当拆迁人与被拆迁人就补偿安置达不成协议的情况下，行政裁决作为解决补偿安置纠纷的第一道程序，本应发挥化解纠纷的效用。但实践中拆迁裁决的目的往往是为了实施强制拆除才匆忙作出，裁决前的调解往往流于形式。被拆迁人情绪对立，不配合裁决工作。一些拆迁裁决存在缺陷，缺乏操作性、丧失中立性，激化了矛盾，损害了行政裁决的公信力。二是司法救济渠道功能有限。法院审理行政诉讼案件，既要严格依法保护原告的合法权益，也要支持政府及行政机关的依法行政工作。由于征地拆迁往往涉及各类重点工程、招商引资、旧城区改造、新农村建设等建设项目，大多是当地党委、政府的中心工作，人民法院在进行合法性审查时，或多或少均会存在侧重“维护公共利益”、支持中心工作的考量，一定程度上放宽了对被诉行政行为合法性的审查标准，再加上法院的多数判决无法直接回应征地拆迁当事人对补偿利益的实质性要求，因此被征地拆迁当事人的合法权益较难得到充分保护。同时，各级法院限于现有法律规定，无权受理当事人直接对集体土地征收行为提出的诉讼，而一些基层法院迫于各种压力与考虑，有时对因征地拆迁引发的群体性行政诉讼不敢依法受理，使得征地拆迁行政争议无法及时进入救济渠道。三是信访救济渠道效果欠佳。在实践中，多数群众通过信访渠道对征地拆迁中的问题寻求救济。由于信访部门本身并不能解决问题，因而往往按照《信访条例》的规定引导信访人走诉讼途径，但由于基层法院对此类诉讼受理少甚至不受理，迫使不少人重新选择上访。在当前信访考核机制下，一些地方“花钱买平安”，通过经济手段息访，造成部分群众的不合理或无理诉求得到满足，这在很大程度上诱发了类似信访问题的产生，导致部分地方出现了“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的不良上访趋势。

（六）工作作风不深入、不踏实是矛盾问题多发的诱发原因。一是解释说服工作不到位。有的征地拆迁项目启动前未做群众的宣传教育工作，在老百姓普遍不理解、不支持或者安置补偿不到位，被征地拆迁人抵触情绪较为强烈的情况下贸然启动；有的甚至在一些被征收土地的实际使用人拒绝签订征地补偿安置协议，征地补偿安置问题尚未得到依法处理的情况下，有关部门就责令其交出土地，导致政府与群众之间出现严重的对立。二是工作方法简单粗暴。一些负责征地拆迁的部门为及时完成征地拆迁任务，在没有做深入细致的思想工作的情况下，对征拆对象进行断水断电，恐吓威胁，有的甚至使用非法手段。三是轻易使用强制手段。对不愿意签订协议、不愿意按要求及时搬迁的，有的在没有做好充分准备的情况下，就启动或变相启动强制程序，或简单申请法院强制执行，导致群体性事件的发生。

三、对做好征地拆迁工作的几点思考

对征地拆迁工作中出现的不稳定问题，须高度重视并采取切实有效的措施加以解决，以确保社会和谐稳定。

（一）坚持以人为本，科学发展。做好征地拆迁工作事关党和政府形象，事关人民群众切身利益。一是牢固树立科学发展观。各地各部门要从科学发展、执政为民的高度来把握推进征地拆迁工作，改变“重发展、轻稳定”的意识，真正把抓稳定摆在“第一责任”的位置，充分考虑改革的力度、发展的速度和群众的承受程度，把握好政策的稳定性、连续性和适时调整的关系，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。二是树立正确的政绩观。改变“只有GDP是硬指标”的片面观念，坚持依法办事、科学决策，杜绝草率行事、简单蛮干，决不搞经不起时间和历史检验的“形象工程”和“政绩工程”。三是坚持以人为本。改变“重经济、轻富民”的意识，高度重视民生问题，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，统筹处理好加快发展与富民安民的问题，让人民群众获得实实在在的利益，不断提高人民群众的生活水平，促进人的全面发展。

（二）坚持统筹兼顾，突出民生。各级政府及相关职能部门在工作中一定要统筹兼顾各方利益，既要为发展创造条件，又要充分考虑群众的切身利益，找到国家、集体、个人利益关系的平衡点、找到维护群众合法权益与维护社会稳定之间的平衡点。一是建立征地补偿标准定期动态调整机制。结合各地经济发展水平，适时调整，逐步提高征地补偿标准，在补偿上适度向被征用农民倾斜。二是探索多元化征地补偿安置方式。在确保及时足额落实货币补偿安置、落实社会保障安置的基础上，应改进留地安置，探索就业安置、创业安置。三是建立失地农民就业保障机制。拓宽被征地农民的就业面，做好被征地农民免费就业培训工作，提高被征地农民的就业能力，制定转移就业鼓励政策，帮助被征地农民就业或自主创业，解决就业安置难问题。四是提高社会保障水平。完善被征地农民基本生活保障制度，逐步提高政府承担的社会保障资金比例，减轻被征地农民的参保负担，提高基本生活保障金享受水平，满足被征地农民年老后的生活需求。

（三）坚持统一政策，依法规范。征地拆迁工作能不能顺利推进，关键在政策，成效在操作。统一的政策、规范的操作是做好征地拆迁工作的重要基础。一是进一步明确征收拆迁补偿安置政策。要结合土地管理法修订和制定《土地征收征用条例》，研究修改 《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》，调研制定《征收集体土地房屋补偿办法》。要加快调查研究制定全省性的补偿安置政策底线，确保征地拆迁对象获得合理合法的补偿。要抓紧研究当前影响征地拆迁的一些实际问题，如“住改非”房屋的补偿安置政策，要有相应的对策措施。市县政府要结合当地实际，研究制订实施意见，制订完善细化具体操作办法。通过全省明确政策底线、地方明确补偿安置政策，来平衡各房屋征收项目的具体政策，努力消除政策不公、补偿不平衡问题。二是进一步规范征地拆迁程序。群众对征地拆迁工作反映多、意见大，其中一个重要原因是工作不够公开透明。群众最担心的不是补偿款多与少的问题，而是操作是不是公平、是不是存在暗箱操作等。要切实履行征地拆迁的法定程序，完善各环节的相关手续，及时公告，接受群众监督，做到在阳光下征地拆迁，以公开透明赢得支持。三是进一步严格依法行政。要严格按政策法规办事，做到一把尺子量到底，不让先拆的吃亏、不让后拆的得便宜。及时、足额将征地补偿款支付给被征地集体经济组织，严禁拖欠、截留、挪用征地补偿费。坚决制止利用停水、停电、阻断交通等方式野蛮拆迁。对于个别漫天要价、无理抵制征地拆迁的行为，要在确保程序合法、补偿到位、社会稳定的前提下，依法申请人民法院强制执行。要建立批后监管制度，严肃查处违法违规征地行为。

（四）坚持完善机制，讲求方法。群众工作方法是我们党的光荣传统。在征地拆迁工作中，要保持和发扬这一光荣传统，真正把做好耐心细致的群众工作作为推进工作的根本方法。一是密切与群众的联系。要带着深厚感情深入到群众中去，与群众交朋友，与群众同甘共苦，了解群众的所思、所想、所需、所求，有针对性地向他们解释清楚党的政策，按照党的政策解决他们的实际困难。二是讲究群众工作方法。征地拆迁工作必须由党委、政府牵头，组织专门班子和力量着手推进，绝不允许将征地拆迁工作简单“外包”。对于个别存在抵触情绪或有过高诉求的群众，要注意改进方式方法，针对具体情况“一把钥匙开一把锁”，既维护政策权威性，又注重工作灵活性，决不能采取简单粗暴的态度和方法压制群众、激化矛盾。要坚持思想教育、政策宣传和法制教育相结合，引导群众依法通过正当途径反映意见、提出诉求。三是妥善化解征地拆迁矛盾。要建立健全征地拆迁社会稳定风险评估机制，在重大项目征地拆迁实施前，组织开展社会稳定风险评估，减少不稳定因素。要建立健全征地拆迁矛盾化解机制，采取领导接访、约访、下访等形式，主动深入征地矛盾较多的地方，倾听群众意见，妥善解决群众合理诉求，及时疏导化解矛盾。要改进信访考核机制，慎用“一票否决”制度，防止基层政府和有关部门采用经济手段化解信访，诱发新的信访和矛盾。四是建立完善拆迁工作机制。要建立党委牵头、政府负责、各部门协调配合的工作格局，紧密依靠群众工作，慎用强制执行等手段，努力减少、化解房屋征收拆迁矛盾纠纷。完善申请法院强制执行模式，借鉴宁波等地区近年来行之有效的强制执行模式，即在国家有关房屋征收强制执行的配套规定出台之前，各地可在市、县级党委领导下，对申请法院强制搬迁的案件，由法院负责审查并依法裁定，对准予强制执行的，在申请执行的市、县级法院的参与监督下负责具体实施。

（五）坚持引导舆论，把握导向。近年来有关征地拆迁的舆论负面报道较多，正面宣传引导较少，甚至将征地拆迁工作“妖魔化”，使许多群众对征地拆迁工作有误解。要做好征地拆迁工作，正确引导舆论、科学把握导向是极为重要的一项工作，必须认真抓紧抓好。一是注重加强正面宣传。要加大对征地拆迁工作积极作用的宣传，加大对一些和谐拆迁、透明拆迁等典型事例的宣传报道，着力消除群众的对立情绪，从而教育引导群众正确认识和看待征地拆迁工作，争取群众对工作的认同、理解和支持，逐步优化征地拆迁工作的整体舆论环境。二是与媒体建立良好关系。加大与媒体、记者的沟通力度，充分发挥新闻媒体的宣传和监督作用，既要对各级执法部门进行监督，又要加强对相关政策的宣传解释，对一些容易引发群体性事件的报道要严格按有关规定和纪律办事。三是着力把好舆论导向。进一步完善征地拆迁类事件的新闻报道快速反应机制，对容易引发冲突、诱发事端的焦点问题，有针对性地及时公开正面回应，消除群众疑虑，疏导群众情绪。一旦发生重大群体性事件和突发事件，要及时公开传递真实信息，抢占舆论发布的先机和制高点，控制、引导舆论走势，避免被境外媒体炒作和网上热点牵着走，造成工作被动。

（六）坚持恩威并重，依法处置。当前绝大多数人民群众对征地拆迁工作是支持配合的，但也存在一些违法闹事情况，给工作带来了很大的压力。一是严格区分矛盾性质。对于人民内部矛盾，要发挥群众工作优势，尽可能通过教育引导、解释说服来解决问题，仍然不奏效的，要依法妥善处理；对于敌我矛盾，尤其是对于敌对势力插手征地拆迁工作，煽动群众对抗党和政府的，要及时固定证据，依法严厉打击。二是坚持宽严相济原则。对一般参与人员和轻微违法犯罪行为，要本着治病救人的原则，以教育训诫为主；对无视法纪、肆意制造事端的组织策划者和为首骨干人员，要依法严肃处理。对少数长期无理访、违规访，借信访谋取利益的人员，要依法适当处理；对组织冲击党政机关，干扰党政机关正常办公秩序，阻断交通，限制或危害工作人员人身安全的，要坚决果断依法制止。三是注意打击方法策略。要在强化思想教育、法制宣传、疏导化解，解决群众合理诉求的同时，适时摆出威慑高压的态势，显示政府坚决维护社会稳定、依法打击违法犯罪行为的决心和能力。要在防止滥用警力的同时，适时果断用警。

D616

A

1674-3040（2012）03-0015-05

2012-04-20

刘树枝，中共浙江省委政法委员会副书记；蒋建森，该委员会办公室主任；朱效良，该委员会维稳处副处长。

*该论文获2011年度浙江省政法委系统优秀调研成果二等奖。

（责任编辑：尤炜祥）