柯尊清，吴春雨

一、乡镇政府执行力概念

在现代公共管理领域中，执行一般被看作是落实和实施活动的总和，是公共管理程序性机制中的介于决策和评估的一个环节［1］。谢庆奎持政府执行说，认为政府执行力是行政机关依照法律法规有效推行和落实既定政策的实际能力。他从政府执行力的构成要素方面把政府执行力分为：组织协调力、干部领导力、政策营销力、监督检查力［2］。徐珂的《政府执行力》是国内第一部研究政府执行力专著。他从要素说出发，分别从领会力、预测力、计划力、服从力、组织力、创新力、评估力、问责力、调整力九个方面探究政府执行力的内涵。与政府执行力相关的概念还有政策执行力。宁骚认为，政府执行是指“政府执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程”［3］。

基于政府执行力的本质，从动态视角看，政府执行力是乡镇政府在领会和把握上级政府制定的公共政策的基础上，通过培育和整合公共资源，开展政策营销和政策环境管理，通过政府执行监控和反馈等方式，将公共政策转化为现实的意志力、组织力、整合力、协调力和控制力的总和；从公共政策过程看，乡镇政府执行力是公共政策执行力；从构成要素看，乡镇政府执行力是计划力、组织力、协调力、控制力和监督力的总和；从组成部分看，乡镇政府执行力是执行意志力、干部领导力、政策营销能力、资源培值整合能力、政策环境管理能力、政府执行创新能力和政府执行控制力的有机结合。政府执行力包含于政府能力中，政府执行的主体可以是政府也可以是政府之外的公共组织，而政府执行力是政府作为执行主体的政府能力，二者的区别在于执行主体的范围大小不一致。

二、提升乡镇政府执行力的意义

政府的公信力主要决定于政府对公民社会的公共服务、公共产品承诺与政府实际提供的公共服务和公共产品之间的差距。公民向政府纳税，形成公共收入，政府用公共收入来为公民提供优质足量的公共服务和公共产品，这已经成为现代政府合法性的重要来源之一。毋庸置疑，乡镇政府执行力现状是乡镇政府效率的指针和显示器，通过深入剖析乡镇政府执行力，能够对乡镇政府运行状况、组织机制的畅通性、乡镇政府职能的履行情况进行真实的再现的认识。政府执行力已经成为了影响和制约政府提供公共服务和公共产品的数量、质量的重要因素。而乡镇政府作政府层级的“末梢神经”，上连“国家”，下接乡村社会，广大农村9亿民众通过与乡镇政府的接触而形成对国家形象的认识，乡镇政府执行力直接关系着政府职能的履行和民众对政府的评判，对其进行深入剖析是乡镇政府执行力建设的前提条件。而乡镇政府执行力的环境又是乡镇政府执行力的重要方面，对乡镇政府执行力的环境进行探析具有重要的意义。

加强乡镇政府执行力建设是解决 “三农问题”和统筹城乡发展的必然要求。截至2011年第四季度，我国有13587个乡 （其中民族乡所占比例超过6%），19683个镇，7194个街道办事处，59万个村委会，8.9万个居委会［5］。城市街道办事处的数量只占到乡镇数量的21.62%，居委会数量占村委会数量的15.8%［4］。“三农问题”是我国需要长期面对的重大课题，涉及面广、任务重大，不能一蹴而就。社会主义新农村建设如火如荼，城镇化进程亟需推进。政府特别是作为基层的乡镇政府在解决“三农问题”，建设社会主义新农村过程和推进城镇化过程中肩负着重要的使命，乡镇政府只有具备强大的政府执行力，才能够成功的完成这些重要使命。

三、乡镇政府执行力剖析

乡镇政府处于政府行政层级的“末梢”，关注“把政策传输到一系列相应而生的结果性行动”，更关注政策与行动的关系［5］。由于政府公共政策化趋势的不断加强，乡镇政府执行力模型图（图1）以公共政策过程为主线，基于乡镇政府的实际而绘制。乡镇政府执行力是乡镇政府层级的政府执行力，政府执行可以分为政府执行准备、执行实施和执行完善三个阶段。政府执行制度、政府执行组织文化和政府执行技术是乡镇政府执行系统的三个支柱，对政府执行准备、执行实施和执行完善三个阶段都起着基础性作用。乡镇政府执行力有七个分解力——执行意志力、干部领导力、政策营销能力、资源培值整合能力、政策环境管理能力、政府执行创新能力、政府执行控制力。这七个力不是机械相加，而是作为相互联系、相互影响、相互制约的分解力的有机结合。政府执行力的七个分解力贯穿于政府执行的准备阶段、实施阶段和完善阶段，但是各个分解力在不同的阶段各有不同的表现。由县（市）政府或乡镇政府制定的公共政策，从公共政策的标准、目的和可资利用的政策资源出发，经由乡镇政府执行力系统，就得到政府执行结果，即产出了公共产品、公共服务。产生政府执行结果后，村委会、村小组、民众，乡镇政府及其领导干部和县（市）政府都会对政府执行结果产生相关的反应，并且通过一定的渠道对公共政策的决策、标准、目标和政策资源产生再输入。公共政策决策并不全是一次性决策，有些决策是渐进式的，初步决策完成后即付诸执行，同时在执行中又对决策进行完善，尤其是乡镇政府既是决策主体又是执行主体的时候。乡镇政府执行力起作用的过程，即乡镇政府执行的过程，就是将公共政策转化为现实的过程。乡镇政府执行力是乡镇政府执行意志、资源禀赋和自身能力的有机结合。

四、乡镇政府执行力环境分析

基于对乡镇政府执行力的剖析，乡镇政府执行力的环境分析，可以从制度、组织文化和执行技术三个方面展开。

图1 乡镇政府执行力模型图

（一）乡镇政府执行制度

乡镇政府执行制度是指通过政府组织工作而结成的政府内组织结构及其组织间、政府组织与组织外的环境进行信息、能量和物质交换的制度化的关系。具体而言，乡镇政府执行制度包括乡镇组织同市场、社会的关系，县级政府及其职能部门，乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇工会、乡镇武装部和乡镇政协（仅限于部分地区）的组织构成及其相互间的协作关系，乡镇政府内设机构、“七站八所”、村委会的相互关系，乡镇政府与民众之间的互动关系。乡镇政府执行制度是乡镇政府执行力的载体和保障，乡镇政府执行公共政策必须依靠政府执行制度来获取权威资源、财力资源、组织从事资源，政府执行制度是撑起乡镇政府执行力有效运行的主心骨，是乡镇政府执行力的重要基石。离开了政府执行制度，乡镇政府连最基本的日常运行都实现不了，更谈不上有效地执行公共政策，解决公共问题、提供公共物品。乡镇政府执行制度的优化与否直接决定着乡镇政府执行力强弱。加强乡镇行政体制改革，转变乡镇政府的职能，优化党政关系，明确政企关系，把乡镇建设朝着“大社会，小政府”方向进行，建设有效的乡镇政府执行制度是乡镇政府执行力建设的制度化保障。同时，乡镇政府执行力的建设也能够促进乡镇行政体制改革、转变乡镇政府职能，它们是相辅相成、相互促进的，但是，如果它们之间的关系处理不当，也会相互掣肘、相互制约。

（二）乡镇政府组织文化

文化不是人类本能性的反映，而是习惯性、一贯性的社会行为模式。文化对人们的理论假设、价值观、人生观、世界观、习俗等方面都具有广泛而深刻的影响。政府执行文化是公共政府执行中的文化，是公共政府执行过程中的一种主观意识，包括作为政府执行主体的政府及其工作公务人员所遵守的行为模式、工作方式，所坚持的态度、情感、信仰、价值观念，以及公共政府执行的受众对政府执行进行评判的价值观。政府执行文化是公共行政文化的重要内容。“公共政策的倾向就是对政治体系作为的选择，即对社会资源的提取和分配以及对行管制的选择。”［6］公共政策的执行过程中，乡镇政府及其公务人员自然也有其“公共政策倾向”，这一倾向对政府执行的方向、重点、力度势必产生重要的影响。而作为主观意识的“公共政策倾向”也处于不断地被行政文化构建和塑造中。乡镇政府执行文化——政府执行中的行政文化——对乡镇政府执行的准备阶段、实施阶段和完善阶段都产生着促进或制约作用。

（三）乡镇政府执行技术

乡镇政府执行技术是指乡镇政策在执行公共政策的过程中可资利用的方式和手段，具体而言，包括电子政务技术（主要有办公自动化手段和网络信息传递技术），公共政策决策技术，政策营销和政府动员的工作办法的技术手段，有效组织各种资源投入到政府执行的组织技术，政府执行实施和政策完善中的协调控制技术（主要有政府执行评估技术、监督技术、信息反馈技术和公共政策决策完善技术）等。乡镇政府执行技术是乡镇政府执行力的工具性资源，是乡镇政府执行力建设的“利器”。作为技术环境的因素，乡镇政府执行技术对乡镇政府执行力的有效性产生直接的作用。乡镇政府执行技术的进步能够“立竿见影”地反映乡镇政府执行公共政策的效果。但是，我们也不能对工具理性过于偏爱，迷信政府执行技术，毕竟工具理性之外还有价值理性存在。

[1]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社,2007：263.

[2]谢庆奎,陶庆.政府执行力探索[J].2007(11).

[3]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：366.

[4]民政事业统计季报——2011年4季度[EB/OL].http：//files2.mca.gov.cn/cws/201202/20120209154838112.htm.

[5]希尔,休普.执行公共政策[M].黄健荣，等译.北京：商务印书馆出版社，2011：11.

[6]阿尔蒙德,小鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖,等译.上海：上海译文出版社，1987：50.