邹 念，曾福生

（湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）

在全球一体化的今天，农民专业合作社已成为我国农村经营制度改革和提高农民组织化程度的重要形式，是推进农业产业化和现代化的现实路径，而完善健全的内在运行机制是合作社存在和有效运行的重要前提和制度保证。美国、日本、韩国等发达国家以及我国台湾地区的合作社，都因有健全的运行机制而不断发展壮大，合作社引导广大农民与大市场有效对接，最大限度地降低了市场风险，真正使农民利益得到了较好的保护。在农场规模较大的美国，参加合作社的农民约占农场总数的90%。而我国没有经历过合作经济的全面发展时期，农民专业合作社发展还存在许多问题。湖南大部分农民专业合作社的组建和发展在运行机制上存在的问题，已成为目前制约合作社健康发展的关键，影响其规模壮大，因此研究如何健全农民专业合作社运行机制具有重要意义。

1 湖南农民专业合作社的现状

湖南农民专业合作社起步于20世纪90年代，2006年湖南成为农业部正式确认的全国农民专业合作社建设试点省份[1]。随着《湖南省实施（农民专业合作社法）办法》的颁布以后，近年来全省农民专业合作社呈现加速发展趋势。概括起来有五个明显变化：一是发展步伐明显加快。2010年湖南省新增合作社2 727个，是2009年发展数的3.3倍[2]。至2009年底止，湖南省累计有农民专业合作社6 777个，共有成员115.5万人（户），占全省总农户数的8.3%。二是组织规模明显扩大。各地涌现了一批成员上千个、经营规模上亿元的合作社[3]，有的融产加销于一体，已成为推动当地农业产业化经营的龙头。三是创办主体明显增加。以前的合作社大都是一些种养大户创办，近年来创办主体呈现多样化，不少农村能人、龙头企业和乡镇涉农技术站所，特别是一些农机大户和返乡创业农民成为领办合作社的主力军。四是服务范围明显拓宽。合作社的服务范围，已由过去单纯的技术信息服务，拓展到生产、加工、销售、融资等各个领域。五是带动能力明显增强。入社农民的收入平均比未入社的农民高出20%以上，增强了合作社的带动能力。据资料显示，湖南省合作社带动的农户已达261.6万户，占全省总农户的18.9%。合作社已成为农业现代化建设的一支重要力量，发挥着越来越重要的作用。

2 农民专业合作社运行机制的问题分析

农民专业合作社的健康发展在很大程度上取决于其内部运行机制的健全，而内部运行机制主要由民主管理机制、决策和监管机制、利益机制和产权运行机制构成，下面从这4个方面对湖南农民专业合作社运行机制存在的问题进行具体分析。

2.1 农民专业合作社的民主管理机制

民主管理机制的健全在合作社运行机制中起着很重要的作用。从目前湖南合作社发展状况来看，民主管理机制存在许多不足，主要包括民主管理制度不完善和内部组织管理不到位。大多数合作社没有制定相应的制度和章程，缺乏议事、财务管理等具体的管理制度，发展较好的桃源县也有近1/3的组织没有制定管理制度，内部管理过程随意性大，无章可循。有些合作社虽制订了章程和制度，但没有严格按章程及制度去运作，存在内部组织管理不到位，部门职责不明确等问题。此外，除农业部门按职责要求对合作社进行相关指导外，其他各系统也都从各自的部门角度对合作社进行指导，但由于认识上存在偏差，导致了政出多门、部门职责错乱、工作职责不到位等现象。加上审批、登记等没有统一的要求和规定，使得合作社无所适从。所有这些都影响了合作社内部运行机制的整体运作。

2.2 农民专业合作社的决策和监管机制

湖南农民专业合作社主要由专业大户、集体经济组织、龙头企业和技术部门来带动发展，其中又以农村能人或专业大户牵头兴办为主。不同成立方式其相应的决策和监管机制也不尽相同，由于对利益的控制和农民的信任，主办人也基本成为了合作社的负责人。农民专业合作社的机构由成员（代表）大会、理事会、监事会构成[4]。成员大会是代表社员意志的最高权力机构，主要由农民组成。湖南大多数农民合作社尚未形成有效的决策和监管机制，加之农民的经营管理知识贫乏，信息收集及处理能力很低，因此在实际运行中，合作社的最高和最终决策权往往集中在负责人层次上，农民成员还不能有效地行使他们的决策和监督权利。根据资料了解，湖南合作社有的虽然按照要求设置了成员大会，但多流于形式，实际运作并不起作用；有些未严格遵循程序，监事会形同虚设，剥夺了成员对组织的监督管理权；有些甚至未设立理事会、监事会等必要机构，缺乏监管机制[1]。即便是发展比较好的合作社，也有40%以上内部机构不健全，导致农民主体虚置，组织内部矛盾激化，成员人心涣散，制约了合作社的可持续发展。

2.3 农民专业合作社的利益机制

农民专业合作社是以利益为纽带结成的互惠互利共同体，其生命力在很大程度上取决于社员利益的实现程度[5]。利益机制的核心是利益联结和利益分配。就目前现状来看，湖南农民专业合作社的利益联结和利益分配机制都不健全。第一，缺乏“风险共担、利益共享”的利益联结机制。湖南大多数合作形式属于松散型，组织规模小，合作业务仅停留在初级农产品生产销售和技术信息服务的初级层次上，服务内容单一。一方面造成社员之间利益连接不够紧密，无论是单个农户还是企业都追求各自利益最大化且注重眼前利益；另一方面使合作社自有资金较少，资本筹措困难，很难从非社员和其他渠道获得足够发展资金。此外，缺乏政府资金的专项支持，资金短缺问题严重。第二，利益分配机制不科学。有些合作社只返还部分或一种交易的利润，不包括社员参与的其他业务，甚至把价格优惠当作利润返还；有些合作社名义上实行股金分红，利润返还，实际只付利息；有些分配方案中公积金、利润返还、股金分红等比例标准不统一，无规律可循。这些合作社实质上并未实现利益共享、风险共担，以致大部分成员难以获得更多的合作收益，参与市场竞争和应对市场风险的能力不强，很难积极有效地带动广大农民。

2.4 农民专业合作社的产权运行机制

从产权角度看，合作社应有明确的产权制度，这是产权运行机制的保障，但目前我国还没有成熟的理论指导和明确的法律规范，合作社产权模糊，产权关系混乱[6]。第一，产权结构不合理。农民专业合作社由专业大户、龙头企业等牵头举办，农民仅仅是业务的参与者。资金和管理人才稀缺等问题导致了目前的产权结构不合理。农民为了解决这些问题而对一部分利益做出了让步，造成合作社中农民成员的股金很有限，获得的利润也有限而不愿加入合作社[7]。第二，合作社的法人财产权不明确，没有得到法律的有效认可，因无合法身份，也存在被相关部门平调资产的可能。第三，农民个人产权模糊，由于产权边界不清晰，在投资主体、国家和个人三者之间模糊的产权关系中，经常出现投资主体侵蚀国家和个人产权的情形。这种模糊的产权关系使得农民在专业合作社中的主体地位受到挑战，不能保证合作社及成员利益的有效实现，同时影响了农民专业合作社的健康发展。

3 健全农民专业合作社运行机制的对策建议

湖南在发展农民专业合作社中，要根据各地实际情况，建立健全各项规章制度，完善科学的民主管理机制、严格的决策监督机制、合理的利益分配机制以及明晰的产权机制，实行民主管理、民主决策、民主监督，切实体现民办、民管、民受益的本质属性，注重发挥合作社一手牵龙头企业，一手牵农户的“链接”作用，形成“龙头企业+专业合作社+农户”的运作机制。

3.1 规范民主管理机制，适时调整规章制度

规范民主管理机制是健全运行机制的制度支持。农民专业合作社是民办、民管、民受益的农民互助经济组织，内部管理必须体现民主性，组织管理人员要由社员民主选举产生，章程和制度也要民主制定[8]。一方面必须制定完整的章程和建立与之相配套的各项管理制度，将内部的财产组织、社务管理形式等用较规范的章程确定下来，明确其性质、宗旨、成员权利与义务。对成员关注的事务、管理人员产生办法、重大决策事项、议定程序以及事务公开、内部监督的办法等也要作出具体规定，并切实有效的执行。另一方面强化内部管理，严格执行《中华人民共和国农民专业合作社法》，改变以前多方管理的局面，增强成员的凝聚力，充分体现其民主权利，保护其各项权益。民主管理机制是合作社运行机制发展最关键的环节，机制的健全不可能一步到位，只能通过发展而不断适时地调整规章制度，这样才能更加有效地利用自身资源，提高经营效益，保证合作社正常运转。

3.2 加强决策和监管机制，切实保障农民的权利和主体地位

加强决策和监管机制是健全运行机制的重要基础。要充分发挥监事会和成员大会的作用，对合作社的内部管理和运行进行全面监督，保证决策的民主化、透明化、科学化。就湖南的现状来说，合作社的决策和监管机制应该按照现代企业制度的要求，将所有者、管理者和经营者的权利分开，由成员大会、理事会和监事会三个既相互联系又相对独立的机构形成相互支持、相互监督的有机整体。章程中规定的组织运行的重大事项都要通过成员大会表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。一般应规定会议必须有2/3以上的全体成员参加，决定事项需要参加成员的过半数通过，重大事项需要2/3以上参加成员通过，使农民真正参与到决策中，从根本上改变向部分成员倾斜的分配方式。成员大会必须定期召开，要切实地保障成员的权利。理事会应由成员大会在社员中选出有威望和能力的人担任，实施直接的组织运营和管理。要切实建立监事会，作为内部的监督机关，一方面要加强对项目资金使用和财务管理的监管，实行财务公开，由省经管局对项目单位资金使用情况进行专门检查，由县经管局对项目资金使用情况进行专门审计，控制财务支出范围，严防共有财产流失；另一方面要对原料质量或生产环节进行监督，促使农产品深加工获得更高的附加值，使成员分享更多的利润。

3.3 完善利益联结和利益分配机制，形成“风险共担、利益共享”的利益共同体

完善利益联结和利益分配机制是健全运行机制的根本动力。农民作为理性的经济人，能否获得利益是其决定是否加入合作社的主要因素[1]。参照国内外农民合作社运行机制的成功经验，创新湖南运行机制，一定要结合各地实际情况建立科学合理的利益联结和利益分配机制，使合作社与农户之间结成紧密的利益共同体，实现成员互利互助、风险共担、利益共享。首先，实行按交易额分配与按股分配相结合，以按交易额分配为主的原则，成员可凭身份股取得分红，同时获得按交易额返还的利润，而投资股分红率应高于身份股，来吸引更多投资者，扩大业务规模。其次要确定切实可行的分配比例和方案，原则上有章程规定，理事会提出具体的年度计划，由成员大会讨论通过后组织实施。一般来说，利润返还不超过70%，股金分红比例不超过税后利润的20%，公积金和公益金不低于15%，发展和风险基金不低于10%[9]。同时政府要把优惠政策和补贴资金从龙头企业向合作社进行必要的倾斜，改变政府资金的重点支持方向，从而改变合作社的被动和从属地位。最后要创新利益分配机制，采取资产入股、股份合作、订单生产、合同契约、合同加服务等多种利益联结形式，将合作社的利益分配与农户的利益分享紧密地联结起来，使农民不仅得到农产品生产中的利润，而且获得农产品加工、营销等环节的利润，带动农民增产增收。

3.4 优化产权运行机制，明晰产权关系

优化产权运行机制是健全运行机制的必然选择。农民专业合作社的产权结构具有复合产权制度特征，是“资合性”和“劳合性”的统一，产权主体由大股东和多数成员组成。在湖南合作社发展初期起决定作用的是大股东或带头人，所以在产权机制上有利于这些人。要想使合作社真正成为农民所有，就必然要求改变目前的产权格局，调整产权结构。首先，从股金数额、参与管理等方面对优先股、大股东等给以一定限制，改变合作社区别对待成员的现象，要求入社成员都对合作社投资入股来获得股东身份，限制非农民成员对合作社的控制，让农民真正成为拥有一定股金的成员。国家必须尽快制定明确的合作社产权制度，不断完善相关的法律法规，明确注册、管理等归口部门，切实做好合作社法人的产权登记，确立合法身份。要明晰产权关系，充分保障农民的个人产权，调动农民的积极性，真正体现合作社民办、民管、民受益的本质属性，从而促进湖南农民专业合作社健康可持续发展。

[1] 孙艳华，刘湘辉，应瑞瑶.创新湖南农民专业合作组织运行机制研究——来自江苏省的启示[J].上海经济研究，2008，（6）：33-37.

[2] 廖 洁.五年内湖南逾三成农户将加入农民专业合作社[EB/OL].http://www.xxznews.com/xxnews/ShengNaXinWen/933.html，2011-02-12.

[3] 杨秀平.我国农民专业合作社的发展现状、存在问题与发展趋势[J].农业展望，2011，7（8）：20-21.

[4] 葛志涛.农民合作社示范范本——组织机构[EB/OL].http://hy.b2cf.cn/hzszlk/201206/8979_1.shtml，2012-06-27.

[5] 包忠明，徐龙志.优化农民合作组织运行机制的个案分析与对策建议[J].农业经济，2011，22（11）：83-84.

[6] 杨立宾.农民专业合作社利益联接机制研究[J].宁夏党校学报，2009，11（4）：82-84.

[7] 孙浩杰，王征兵，汪蕴慧.农民专业合作经济组织运行机制探析[J].林业经济，2011，（8）：38-41.

[8] 中国农民专业合作社联合信息中心，农民专业合作社的内部管理[EB/OL].http://www.cfcu.org.cn/baike/2010/0122/365.html，2012-02-08.

[9] 莫少颖.农民合作经济组织运作机制研究 [J].改革与战略，2009，25（10）：87.