卞 然 周泽炯

(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233030)

山东省经过多年的金融体制改革与发展，现已初步形成了以农村信用合作社为主体、农业银行与农业发展银行等政策性银行以及农村村镇银行与小额贷款公司等农村新型金融机构为补充的农村金融体系。山东省现有的农村金融体系具有多层次性和覆盖面广等特征与优势，在农村经济和社会发展过程中发挥了强有力的作用。但由于体制原因，现有农村金融体系还存在诸多问题，还无法满足农村经济社会快速发展的需要。

一、山东省农村金融体系发展中存在的问题

(一)“金融抑制”普遍存在

“金融抑制”是指各级政府对金融活动做出一系列行政性限制，对金融市场的利率与外汇汇率等实行严格管制，这种过多的行政干预抑制了金融体系的健康发展，从而形成了一种金融发展和经济发展间处于互相掣肘的恶性循环状态。金融抑制现象普遍存在于发展中国家农村金融系统形成与发展过程中。改革开放以来，山东省凭借有利的自然资源与创新激励体制，经济得到迅速发展，相对于经济快速发展，其农村金融发展仍较缓慢，“二元化”特征仍未消失。其发展相对滞后的主要原因之一是金融抑制现象突出，且金融抑制属于“供给抑制型”，表现为政府金融干预过多、金融市场利率管制过严、金融发展存在城市化偏向等。这种供给抑制型金融抑制加剧了山东省城乡两个金融市场分割，农村正规金融机构和非正规金融机构发展失衡，导致城乡二元金融结构强度增加、金融市场难以形成竞争、金融体系功能难以发挥和金融服务职能弱化。

(二)农村金融供需矛盾突出

山东省是我国传统的农业大省，农村人口占总人口的比例约为62%，众多的农村人口需要大量的外部资金支持。农户自有资金非常有限，难以满足农业生产与农村建设需要，需要外部资金支持。农业生产具有季节性特征，农户资金需要也具有季节性特征，农业耕种期间对资金需求量大。在自然灾害、病虫害等灾害出现时，农村需要大量外部资金支持。另外，随着现代农业与农业产业化快速发展，近年来，山东省农户对外部资金的需求量急剧增加，对资金的需求远远不再停留在小额贷款层面。从金融体制与政策层面上来讲，我国农村金融的供给者较多，有农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行和农村信用社等，但在山东省，这些金融机构对农村经济社会发展的资金支持范围有限。其中，农业发展银行的业务范围还主要限于粮、棉和油等农副产品收购，农业发展银行主要贷款业务也不再是农业贷款，邮政储蓄银行贷款业务还处于起步阶段，整个正规金融体系的支农体制尚未正式形成。在现有的农村金融体系中，农村信用合作社或农村信用合作银行成为农村经济社会发展的主要贷款机构，但由于资金储蓄量与贷款业务等原因，农村信用社和农村信用合作银行涉农贷款还非常有限。从山东省农村金融的需求与供给对比来看，全省农业发展需求资金难以满足，需求缺口仍在加大。随着农业规模化、产业化进一步加快，山东省农村金融供求矛盾将日益加剧。

(三)农业贷款份额所占比例较小

随着我国农村金融体制改革的推进，山东省的若干政策也向支农方面倾斜，并取得了一定的成效，但就农业贷款方面来看，还存在所占比例较小的问题。随着农村金融体制改革的深入和农村金融体系的不断完善，山东省出台了支农贷款倾斜政策，但支农信贷份额不足、支农贷款占比较小。改革开放以来，山东省农业贷款余额总体上呈现上升趋势，但农业贷款占比却呈现波动性。早在1978年，山东省农业贷款余额占其总贷款余额为10.1%，之后不断下降，1982年降低到5.3%，随后回升到8%左右，并保持这个占比到1993年，1994年急剧下降到4.4%。此后，农业贷款占比平稳回升，2010年贷款余额为2900万元，占比为8.97%。由此可见，山东省农业贷款余额占金融机构贷款余额的比重仍然较低，满足不了农业经济社会快速发展的需求。

(四)农村资金外流严重

国内外学者通常用“存贷差”和“存贷比”来考察农村资金外流程度。存贷差是指一定时期内农村存款余额和贷款余额的差额，而存贷比是指一定时期内存款余额和贷款余额的比值，两者用以反映农村地区输入外来资金与向外输出资金情况。

山东省金融机构2000—2010年的存贷款情况如下:所有年份，农村金融机构的“存贷差”为正值，“存贷比”大于1，说明考察期间山东省农村存款大于贷款。2000年以来，“存贷差”逐年递增，且2007年后幅度明显变大。多数年份，“存贷比”值在4～5之间上下波动，且于2006年达到最大值5.26。“存贷比”上升趋势没有“存贷差”上升趋势明显。在2000—2003年存贷比指标是递减的，而存贷差却是递增;在2007—2010年，“存贷比”先增加后有所下降，而“存贷差”指标却依旧是递增的。“存贷比”和“存贷差”的变化趋势说明，山东省农村存贷款差额较大，虽然“存贷比”仅是略有增加，甚至有所减少，但反映存贷款差额绝对值的“存贷差”却是始终处于递增趋势，存贷款差额不断变大。由此可知，无论是绝对量还是相对量，山东省农村资金外流现象相当严重。

(五)风险防范机制不健全

金融风险总是蕴含于金融活动之中，金融机构持续、健康发展需要有一套有效的风险防范机制。山东省农村金融机构风险防范机制不健全，农业贷款风险分担机制、信用担保机制尚未建立，农业保险机制还没有发挥出其应有的风险管理作用。一是农业贷款风险分担机制和信用担保体系不健全，不能适应金融机构对农村贷款的风险管理的要求。其主要表现为农村贷款抵押物难以选择;农村龙头企业难以寻找到担保企业;农户大额贷款没有合适的抵押物品。二是农业保险尚未建立，农业生产风险难以分散与防范。山东省农业生产主要是以“农户个体承包土地”为主的个体生产经营，各种农户对农作物种植品种与面积没有统一规划、统一管理，加之农作物具有容易受到自然灾害影响的特征，急需农业保险体系为农业生产作保障，分散与防范农业生产风险。由于农业保险对象分散、不可控因素多、风险大、利润小，以盈利为主要目的的一般商业保险机构不愿意涉及农业保险。

(六)民间金融缺乏监管

在正规金融机构贷款难以满足农村贷款需求的情况下，山东省农村民间金融一直较为活跃，在一定程度上对农村经济社会发展起到促进作用。山东省民间金融主要形式为民间借贷，此外，也存在一些农业企业集资以及私人钱庄贷款等形式。随着农村经济快速发展、农业产业化进程加快，山东省农村对资金的需求将越来越大，民间金融有日趋活跃势头。客观上讲，民间金融活动的存在一定程度上有利于山东省农村经济发展，尤其是农村企业的发展。但是，目前山东省民间金融约束与监管制度缺失，贷款利率难以监管，导致农村使用资金成本高。此外，部分民间金融组织在资金筹措、资金发放、贷款资金回收等方面存在违法现象，给农村经济社会健康发展带来阻碍和隐患。

二、山东省农村金融体制改革的政策建议

(一)加大政策支持与引导力度，减轻农村金融抑制

要完善山东省农村金融体系，应加大政策支持与引导力度，减少农村金融抑制现象。与金融抑制相对应的是“金融深化”。“金融深化”理论指出，取消政府对金融市场利率与汇率的干预，能形成金融发展与经济发展的良性循环。“金融深化”理论运用到山东省农村金融发展和农村经济发展关系上，就是农村金融发展能够促进农村经济发展、农村经济发展反过来又能够促进农村金融发展。从国外农村金融发展历程可知，在农村金融体系不完善阶段，政府应给予政策引导与支持。减轻山东省农村金融抑制现象时，可借鉴国外经验，出台政策，正确引导和大力支持农村金融发展、有效减轻金融抑制。具体措施是，政府组织人员全面调查各地经济发展状况与农业发展情况，因地制宜地制定支农贷款扶持政策，运用财政资金的杠杆作用，有效引导商业性金融机构和社会富余资金更多投放到农村经济社会发展领域，为农村经济发展、农业企业发展、农村社会发展等提供资金支持。

追求盈利的商业性金融机构在缺少政府引导与支持的情况下，吸纳农村存款资金之后，不会自愿过多地将资金投入到农村，因此，政府应出台政策引导商业性金融机构资金投放。同时，大力支持农村信用合作社、农村信用合作银行以及乡镇商业银行发展，使这些金融机构的贷款业务范围主要为农业发展、农业企业发展和农村建设等。此外，借助政府建设资金投入和结构调整，倾向性地将政府建设资金更多投到农村特别是山区农村，带动信贷资金和社会资金流向农村。在此过程中，加快农村社会环境、投资环境、消费环境和生活环境的改善，提高资金留在农村农业的比例、增强外来资金投入的吸引力与吸纳能力。同时，不断完善农村资金疏导和回流机制，有效促进资金流向并留在农村。

(二)完善担保机制与农业保险体系，增强金融风险防范能力

从发达国家农村金融发展实践来看，农村金融体系的建立都得到政府财政资金的支持，由财政资金投入和引导，建立农村贷款抵押担保、农业保险等金融风险分散与防范机制。例如，法国、瑞典和西班牙等欧洲发达国家，政府为农民缴纳农业保险或对所缴纳的农业保险费给予50% ～80%的财政补贴;日本政府则建立了“农村中小企业信用保证协会”与“农户信用保险公库”等农村信用担保体系，为农村中小企业提供融资担保。借鉴发达国家的经验，山东省政府应出台财政资金使用政策，拿出专项财政资金支持农村贷款担保机制和农业保险体系的建立与完善，不断增强金融机构对农村贷款的风险防范能力，从而有效提高其对农村经济社会发展的资金支持力度。

(三)引导和规范民间金融发展，发挥民间金融的支农作用

在很长一段时期内，民间金融还将是山东省农村筹集资金的一个重要渠道，对农村经济社会发展有着重要支持作用，因此，政府不能由于部分民间金融的不规范行为或违法违规行为而全盘否定民间金融的作用，而应积极引导、规范民间金融活动，使其与正规金融一起共同为农村经济发展提供金融支持。应结合民间金融发展的实际情况，制定相关的法律规范，规范其资金获取方式、资金投放方式、利率水平、契约关系等，做到有法可依;建立民间金融经营管理活动跟踪制度，对民间金融的经营管理活动进行定期调查与回馈分析，密切关注其发展动向;运用财政资金引导民间金融资金投向高收益的农业特色产业企业，促进农村经济的整体发展;对合法的民间金融经营活动给予政策保护，使其获得合理回报。

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