王宏

我国的民族地区地方政府财政短缺，基础设施建设投入不足，发展的速度相对比较落后。随着国家改革开放的不断深入和各项优惠的民族政策，民族地区虽然得到了长足的发展，但相对沿海发达地区和其他内陆地区仍处于相对滞后的局面。民族地区的发展离不开当地政府功能的充分发挥，同时也离不开来自国内外不同领域的非政府组织。这些非政府组织弥补了民族地区本土组织功能发挥的缺失，替代和接管了当地政府与企业无力顾及的领域。非政府组织已经形成了一种重要的力量，在民族地区地方治理、促进当地经济发展、推动民族团结和社会稳定中发挥着重要的作用。

一、非政府组织发挥治理功能领域范围

从参与治理的领域看，有致力于单一问题的专门性组织，如环境非政府组织、人权非政府组织、宗教团体、妇女非政府组织等，也有从事全面社会经济发展活动的综合性管理非政府组织。从参与治理的范围来看，非政府组织参与的范围也非常广泛。当前非政府组织在民族地区的活动范围主要集中在：三农问题、扶贫攻坚、医疗卫生、民族文化传承保护、儿童教育与健康、禁毒和艾滋病防治、环境保护和社区治理等中国社会目前最为关注的一些社会问题上。民族地区为非政府组织提供了广阔的活动空间，非政府组织参与民族地区治理的内容多样化。

二、非政府组织发挥治理功能的参与方式和途径

非政府组织在民族地区参与地方治理一般都具有明确的目的，他们会确定相应的项目内容、时间议程、受益人群、合作伙伴等。参与的方式有宣传、动员、交流、培训、服务、调研等。参与的途径主要是与当地政府、企业或其他非政府组织共同合作。参与的形式也比较灵活多变，总体上可以分为三种类型：一是建立项目示范点。以示范点建设作为项目的基点，传递非政府组织的理念和方法，在解决示范点项目建设具体问题的同时，带动民族地区此类项目建设的实施。二是开展专项培训教育。结合民族地区的实际情况，重视民族地区的本土参与，通过开展相应的能力培训和教育，为项目的发展提供持续不断的智力支持。三是学术研究与讨论。集合来自各方面的专家学者和研究机构，在项目实施过程中进行学术探讨和交流，特别是涉及到三农问题、可持续发展、民族文化传承保护等热点问题。

非政府组织经过不断的摸索，在民族地区项目运作方面积累了比较丰富的运营经验，项目运作主要分为三种类型：一是只提供资金，不参与项目的具体运作。接受民族地区申请方的项目和资金申请，负责对申请方的项目建议书进行审批，审批通过后直接注资开展项目。二是提供资金，与其他方共同合作立项运作。只负责提供资金和评估项目，同民族地区相关部门或者组织建立合作伙伴关系，委托合作伙伴具体负责项目建设。与前一种方式不同的是，非政府组织在注资的同时会对援助项目进行协调、监督，在技术、管理、监控、评估等方面承担了更多的职责。三是非政府组织亲自上阵进行项目的管理与运作。非政府组织不再依托民族地区的政府部门和本土组织，在达成项目合作意向后，自主全程负责资金支持、项目设计、工程建设、管理培训、监督评估等工作。

三、民族地区非政府组织治理功能的具体体现

（一）促进民族地区医疗卫生体系的建设和改善

由于我国政治经济文化发展的不平等，民族地区在医疗卫生建设方面一直处于落后的状态。非政府组织主要是提供资金和培训，帮助民族地区建立基本的医疗设施和培训能够从事基本医疗服务的当地医务人员；支持民族地区建立一些先进的临床治疗中心，提高医疗技术支持和保障能力，完善医疗服务机制和网络。如法国无国界医生在西藏、广西、青海、新疆等地开展基本医疗和卫生教育计划和治疗行动；英国无国界卫生组织在云南自1996年以来开展了长达10年的传染病控制和卫生保健项目；联合国儿童基金会、联合国计划发展署、澳大利亚红十字会、福特基金会等非政府组织相继与云南进行防治艾滋病工作的长期合作。2002年6月以来，全球基金项目、中英性病艾滋病防治合作项目、克林顿基金会项目、美国国际发展署项目等也陆续在云南启动。

（二）促进民族地区文化教育的发展和改进

由于民族地区多地处中国的边陲，部分地方经济相对滞后，很多儿童因家庭贫困被迫辍学。目前很多非政府组织都参与到了民族地区的文化教育事业中来，他们的帮助可以让那些贫困的儿童享受到正规的教育体系，这对于贫困孩子来说，也许是其人生的转折。具体方式和途径包括教师培训、勤工俭学和职业培训、帮助残障儿童进入主流学校、社区参与教育及家庭教育等，目的在于提高少数民族地区教育水平，帮组贫困地区儿童完成学业和健康成长。如英国救助儿童协会筹集百万资金扶持云南少数民族的基础教育。截至日前，由英国救助儿童协会主办的云南少数民族基础教育项目在云南20个贫困县开展，受益学生超过20万。

（三）参与民族地区的扶贫工作

目前大部分的非政府组织以民族贫困村作为开发和扶持的对象，积极参与到民族地区的扶贫开发工作中。通过长期的实践探索，非政府组织参与地方扶贫工作从单一方面逐步发展到以某一方面为核心的村级综合开发整理。非政府组织以社区农户为主体，以“参与-赋权-自我发展”的理念进行工作。他们从解决最基本的温饱问题开始，加大对贫困地区基础设施的建设力度，逐步拓展到如何增加贫困人口的经济收入、解决贫困地区医疗、卫生、健康、教育等社会服务方面。有远见的非政府组织在参与贫困地区开发的过程中，在提高民族地区人民的生活水平的同时，也试图通过发展经济来改变当地干部、民族群众的思想观念和政治参与意识。在共同的建设项目决策、施工、监督中，充分体现公平、公正、公开的民主参与机制。

（四）参与民族地区野生动植物及生态环境保护

民族地区多是生态环境脆弱地区，同时也是世界上生物多样性和文化多样性突出的热点地区之一。非政府组织也致力保护生态环境，比如湿地保护、绿色建筑、保护区建设等。在具体的保护项目上，非政府组织会与当地政府建立可持续的合作伙伴关系，依托基层的管理部门和科研机构实施具体工作。加强科研和媒体宣传力度，减少保护工作的盲动性，建立以地理信息为平台的信息综合管理决策体系。如云南省德钦县境内的白马雪山国家级自然保护区，以保护滇金丝猴、高山暗针叶林为主，非政府组织为了缓解当地居民砍伐薪柴对森林造成的压力，增加当地农户的收入来源，改善农村的卫生环境，他们在英国壳牌环境基金会、美国琼斯基金会以及世界自然基金会（WWF）的支持下，与北京天恒可持续发展研究所合作，在云南的白马雪山自然保护区开展了四位一体沼气综合利用发展示范项目。通过减少树木砍伐，利用沼气代替可燃木材，帮助当地发展生态农业，增加农户的收入。

（五）弥补政府失灵及推动政府工作

许多非政府组织因其活动的宗旨，有很多的服务功能是政府力量所不能及和难以涉足的。面对当前政府公信力的下滑，民众有时更原意相信外来的非政府组织。非政府组织本身的出发点就是促进当地经济社会的发展，与民族地区的本土群众有着必然的情感联系。非政府组织在扶贫攻坚、医疗卫生、民族文化传承保护、儿童教育与健康、环境保护等工作上，是对当地政府相关工作的有力支持和补充，能够形成合力推动当地的综合发展。另外，非政府组织开展的活动的方式区别于政府行为，行动上更为直接、更为灵活、更为有效。他们的活动也会在无形中对政府施加压力，促使政府在加强对民族地区发展的政策和经济扶持上更下功夫。

四、对促进民族地区非政府组织发挥治理功能的建议

（一）政府层面

国内外经验表明，对民族地区的地方治理问题，政府不应当大包大揽，而应该积极加强合作和交流，正确引导和培育非政府组织，充分调动非政府组织的积极性，动员更多的资源与全民的力量参与到地方治理中。首先，民族地区政府部门应充分认识到非政府组织在地方治理中的作用，根据非政府组织所发挥的作用，给予一些非政府组织法律人格，创造有利于非政府组织发展的政策环境。建立和完善相应的对地方治理活动的评估和表彰体系。这样，政府可以对非政府组织的身份和工作给予认可。这一评估和表彰体系的完善，一方面可以对国际非政府组织的活动起到监督的作用，另一方面，可以增强国际非政府组织的竞争力。实践表明，非政府组织不明确的法律地位是制约其发展的重要因素。不明确的法律地位影响非政府组织开展活动，也不利于非政府组织筹措资金和进行规范的管理。民族地区政府部门应该认识到非政府组织在民族地区社会发展中的作用，并把非政府组织当作政府合作的有力伙伴，最终改善非政府组织生存的大环境。其次，民族地区政府要鼓励各方企业和个人捐赠。政府资助非政府组织可以采取两种方式：一是直接方式，即政府拨出部分税收用于资助非政府组织。二是间接方式，即给向非营利事业单位捐赠的个人和公司提供减免税待遇，并给非政府的收入提供免税待遇。

（二）非政府组织层面

非政府组织要在民族地区地方治理中发挥更大的作用，还应该加强自身的能力建设，加强自律，克服自身弱点，保持独立性，加强诚信意识建设，真正成为民间力量的代言人。具体说来，可以从以下几个方面入手：首先，加强非政府组织的能力建设，提高获取资金和管理资金的能力。通过参加一些加强非政府组织能力建设的培训，通常这些培训是针对能力建设的一个或是几个方面来进行的，比如关于筹款能力的培训、关于如何建立理事会等。如何通过组织能力的建设培养出优秀和稳定的人力资源是非政府组织持续发展所面临的挑战。其次，展示自己的价值，进一步加强与民族地方政府的沟通与合作，争取与政府合作的机会。非政府组织要适时创造机会与民族地方政府增进了解，让自上而下的思维有更多碰撞的机会，促使政府对非政府组织非政府组织的态度逐步发生转变——由排斥到接纳，由否定到肯定，由压制到支持。此外，非政府组织需要更多地学习如何嵌入民族地区特殊的社会环境，进一步熟悉民族地区特殊的政治环境和法律制度。

[1]课题组.国际非政府组织在云南发展状况研究[J].云南行政学院学报，2004（2).

[2]梁艳菊.对民族地区政府职能转变的思考[J].中国行政管理,2001(12).

[3]杨蓉.民族地区非政府组织现状及发展研究[D].中央民族大学硕士论文,2007.