常洪卫

(山东政法学院 新闻传播系，山东 济南 250014)

[基金项目] 本文为山东省社会科学规划重点资助项目“社会稳定视域下的网络突发事件处置研究”(项目编号：10BXWJ01)的阶段性成果之一。

美国社会学奠基者爱德华·罗斯认为，舆论是一种社会控制的工具。舆论调控实际上是研究如何运用该社会控制工具的科学，但是舆论调控并不同于单纯的舆论控制，而是重在“调节”。政务微博以其信息发布的权威性、便捷性、即时性和信息的综合性、互动性等特点，在处理突发事件和引导社会舆论中显示出重要的舆论生态“调节”作用，成为舆情控制的信息载体和网络问政的重要工具。如何更好地发挥政务微博的舆论调控价值，实现其内在运作机制和外在制度保障上的“再构建”，是值得关注和研究的问题。

一、政务微博舆论“调节”的功能优势

在突发事件中，微博已逐渐成为舆论传播的中心，政务微博以其独有的特点在舆论引导中扮演着愈加重要的角色，受到各级政府的重视。据国家行政学院电子政务研究中心发布的《2011年中国政务微博客评估报告》，截至2011年底，中国政务微博客总数达到50561个，较2011年年初增长了776.58%。党政机构微博客共32358个，认证的党政干部微博客共18203个。政务微博的传播优势主要表现在：

(一)几何裂变式的“微博能量”，多重传播模式相结合

从传播模式上说，政务微博糅合了人际传播、组织传播和大众传播等多重传播模式。140个字的“微信息”通过手机传播，瞬时就可集合信息，形成强有力的舆论风暴，与网站、博客等网络媒介相比更迅速、覆盖面更广、参与性更高。政务微博圈是一种“舆论生态”网络，“微信息”则是多人面向多人的多元非线性传播结构，即信息通过关系桥(bridge)、节点(node)、线(line)、结构洞(structural hole)形成以中心性(centrality)为主的传播网络，通过大众传播、人际传播、组织传播和关系传播达到了信息的裂变效果，使得“微博能量”释放出来。[1]多渠道和多方式的结合，使政务微博传播构成一种基于中心性裂变的新型传播模式，有利于“节点”的互动式表达和扩散性传播，有助于社会舆论的生成与引导。

(二)受众参与度高，渐成信息公开和互动的有效平台

微博作为拥有巨大受众群的即时媒体，网民通过链接形成微博圈，在突发事件中易产生“蝴蝶效应”，即在一个系统中，初始条件下微小的变化能带动整个系统的长期的巨大的连锁反应。以占政务微博比重超过47%的公安微博为例，其服务功能包括治安形势通报服务、预防犯罪服务、相关业务咨询服务、部分申报备案服务等。公安微博的信息互动包括信息告知及反馈、线索征集及反馈、信息咨询及反馈等。其中，广东省公安微博群粉丝总数已经超过3300万，主动发布信息8万余条，回复网民提问和评论超过31万人次。政务微博为网民和政府搭建了信息公开和互动的有效平台，拓展了民众的参与权和表达权，成为政府引导社会舆论的有效媒介。

(三)设置议程能力强，影响和引导舆情发展

议程设置，即传播媒介在一定时间内对某个事件和问题的突出报道会引起公众的普遍关心和重视，进而使之成为社会舆论的中心议题。通过议程设置，可以促进舆情的理性化，形成积极的、强势的主流舆论。微博促进了新舆论机制的形成，即微博率先传播，传统媒体跟进，实现议题互动。政务微博的议程设置功能体现在从反映本地、本部门社会舆论的各类热门话题中，选取当前公众关心的公共议题轮换设置，在直接发掘新议题的同时，也从传统媒介获得部分议题设置权。政务微博通过议程设置，能对社会的认知、价值、态度和行为进行全面引导。

二、制约政务微博“调节”功能发挥的因素

从维护社会稳定、正确引导舆情方面来看，政务微博是一把“双刃剑”，用好了政府可以更好地服务民众，用不好则会造成严重的负面影响。2011年呈“井喷”式发展的政务微博，2012年进入一轮“优胜劣汰期”，向两级“分水岭”发展，多重不利因素制约其功能拓展。

(一)缺乏统一的法制化管理，内部运行机制有待完善

当前，我国已颁布的互联网法律、法规及司法解释仅87项，其中92%的法规内容针对网络运营商和网络技术开发商。[2]网络媒体法制化建设远滞后于网络传播自身的发展速度，也落后于西方发达国家网络立法的发展速度。其中，我国政务微博的法规化建设还是一个盲区。同时，政务微博管理运作机制没有得到制定和形成，处在各级政府及其部门或者个别领导和公务员自我管理的层面上。政务微博的注册和认证机制、微博备案、信息发布审查机制、博友微博留言回复机制、删帖审查决策机制、偏激反动言论认定标准、突发事件处置机制和政务微博效绩评价机制等方面，都迫切需要制度化构建。

(二)与受众的信息传播不对称，传播身份不对等

政务微博作为传播者，有权决定传播时间、传播内容、传播对象、运用何种传播符号、采取何种传播方式、何时给予反馈。现实的情况是，政府微博在“有问必复”方面做得不尽如人意。《法制日报》和搜狐网共同发起的在线调查显示，78.88%的被调查者表示不会“关注”政务微博，有73.71%的被调查者认为政务微博“只是赶时髦、走过场，属于作秀行为”。[3]由于长期存在的话语权垄断和限制，政府微博仅以单向信息输出为主，这种自上而下、互动不多、身份不对等的传播方式，直接导致信息传播的不对称性。具体表现在多数政务微博的信息评论和转发的次数不多，受众关注度不够。政府微博的传播者与受众之间的“信息不对称”是政府微博拓展舆论引导功能的重要障碍。

(三)功能定位不清，政务微博多存在“空心化”现象

政务微博的核心功能在于服务民众、舆情引导、网络问政、应急救援和宣传推广。虽然已有大量政务微博上线，但是当前80%的政务微博群体存在“空心化”现象和功能定位不清的问题。具体表现在：政务微博成为政府网站的缩减版，重复发布本部门网站信息，缺乏与公众的有效互动；部分政务微博命名缺少职能定位提示，如“我爱柳州”、“山西123XX”等；一些政务微博信息发布不及时、无规律，“官腔”严重，关闭了评论功能等。2012年2日3日，江苏镇江水污染事件引发各类谣言四起，但直至引发抢水风波后当地部门才在网上进行回应。功能定位不清和“空心化”问题严重影响了政务微博的使用效能和网民参与的积极性，进而影响到政府形象。

(四)匿名性、虚拟性和复杂性影响其舆情宏观调控

网络舆情与传统舆情不同，任何微博博主都可能成为舆情的主体。微博的低门槛和开放性使得用户数量巨大，而且微博没有强制用户实名认证，大多数用户处于匿名状态。在虚拟微博社区中，一些信息造假者和谣言传播者可能利用各种虚拟身份在网络上肆意发表虚假信息，甚至制造混乱，恶意误导公众。政务微博如何引导网络舆论不断趋于理性化，在面对网络的海量信息时，提高自身对信息的甄别能力，是一个严肃又紧迫的课题。[4]除匿名性和虚拟性外，复杂性也是网络舆情主体一个突出的特点。网民来自不同地域、不同种族，具有不同身份、不同职业和不同文化水平，面对同一个社会舆论问题，不是所有网民都能用客观理性的思维来分析。政务微博虽然代表官方权威，但其信息的接收方或者互动方隐藏起来，使得这种沟通方式具有虚拟性和不确定性，给政府微博舆情宏观调控带来挑战。

三、政务微博“规范化”的对策思考

发挥政务微博舆论“减压阀”和政务“e言堂”的作用，需要其内在机制和外在环境的“再构建”，即构建平等、有效、权威的网络互动体系。地方政府如果能将本部门、本地区的政务微博、媒体微博、官员微博、本地网民微博协同起来，形成政务微博矩阵，通过发布信息、联通互动，将大大提升政府部门在突发事件中的舆论生成与引导能力，这是政务微博未来发展的趋势之一。

在舆论结构中，公众舆论(基层舆论)是主流舆论(政府舆论)形成的源头和反馈系统。政务微博做好舆情引导的前提，是认清公众舆论的对流状态，克服前文中提到的不足，从法规、制度、意识三个层面入手规范自身的功能和机制。

(一)法规层面

加强法规建设是实现政务微博舆论引导功能和机制“再构建”的首要任务。美联社专务理事肯特·库伯于1945年首提“知情权”，即民众享有通过媒介了解政府工作情况的权利。《中华人民共和国突发事件应对法》要求，“有关人民政府及其部门应定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”[5]由此，我国应尽快出台关于规范政务微博的法规文件，各级政府及其部门也应结合自身实际相应地出台管理规定和办法。英国是推动政务微博规范化发展最有代表性的国家，该国于2009年出台《政府部门Twitter使用指南》，根据政务微博的特点，从人性化、多样化、时效性、发布频率、公信力等多个方面，对政务微博信息发布机制提出要求，具有很强的借鉴意义。值得肯定的是，南京市发布《关于进一步加强政务微博建设的意见》明确规定，对于灾害性、突发性事件，要在事件发生后的一小时内或获得信息的第一时间进行微博发布。

(二)制度层面

1. 建立政务微博问责制度

首先，确定问责范围。对于在处理突发事件和舆情引导过程中，处理不当、使事态扩大化或造成恶劣影响的政务微博，要追究其责任。如对因个人工作的疏忽或失职造成比较严重后果的人员问责，对个人有严重“道德问题”的人员问责，对个人具有以权谋私等违规行为的人员问责。其次，建立责任追究体系。对政务微博管理松懈和不自律等问题建立相应的责任追究体系，依据舆论事件产生后果的大小，对有关人员实施通报批评、公开检查、给予处分等不同程度的问责。再次，建立问责情况公开制度。问责情况应定期、及时、准确地通过网络向社会公开，还应将问责的事后救济情况及时公开。

2. 建立政务微博绩效考评制度

政务微博运作过程中的各个环节都应引入绩效责任评价机制，以保障制度的有效落实。政务微博相关工作人员擅离岗位，或工作态度消极、回复敷衍，应按照政务微博绩效考评制度对其作出相应的考核评定和惩处。同时，完善政务微博定期通报制度，表扬与批评并举。对回复速度和质量进行调查统计和排名，识别不负责任的答复，建立不良答复档案，并对外公布，以此强化政务微博绩效意识。2012年2月27日，“贵州政务微博平台”在人民网微博上线，贵州省部分地、州、市把微博发布、管理情况纳入述职考核项目。

3. 严格细化政务微博认证机制

要保证政务微博安全可靠，需建立严格的政务微博申请流程、认证标准和视觉识别系统。首先，政府应加强与微博运营商的技术合作，严防黑客攻击，严格规范政务微博认证机制，从源头上断绝“虚假”政府微博的产生。以“郭美美博客炫富事件”为例，其博客的官方认证为中国红十字会，该事件使政府公信力严重受损。其次，建议借鉴政府门户网站的经验，建立视觉识别系统，以标志、标准字、标准色为核心展开完整的、系统的视觉表达体系，实现政务微博认证标识的统一，便于网民记忆和传播。

4. 建立政务微博常态化管理机制

首先，需要专门的团队管理运作本单位政务微博。全国十佳政务微博“济南公安”在全国率先建立起一支200多人、涵盖各警种的“博警”队伍，全方位加强与市民的互动。可以实行政务微博管理部门化，在本级政府之下设立专门的微博管理部门或者利用现有的信息化建设管理部门，协调相应的硬件与工作人员，同时各部门积极配合，施行联动，做到信息发布、回复、收集整理等工作落实到人，分工明确，意见落实到位。

(三)意识层面

1. 倡导模块化、透明化的“经营意识”

首先，明确功能定位，区分功能模块。政务微博依据自身职能特点划分功能模块，如政务类、非政务类、原创内容、转发等，按一定比例定时发送。其次，坚持政务微博“透明化”经营。在政务微博中，如果出现商业广告跟帖，以及含有色情、暴力等违法内容的跟帖，要及时删除。对于明显有色情、暴力、商业广告等违反法律或功利性质的人物或机构微博，不适宜添加关注。再次，提高政务微博工作人员的媒介素养和沟通水平。坦诚、平等的态度是得到网民信任的首要前提，政务微博重视发言的语气、用词，少说官话、大话、套话，才能赢得网民的好感，获得良好的沟通效果。

2. 树立意见领袖的舆论轴心地位

美国传播学者卡茨与拉扎斯菲尔德认为，意见领袖是某个群体关系的轴心。要正确引导舆论，就需要用观点引导观点，用意见引导意见。要提升政务微博的公信力和影响力，就需要打造政务微博作为“意见领袖”的舆论轴心地位和公信力，培养一批拥有大量粉丝，有号召力、影响力和知名度的政府机构微博，政府通过政务微博获得网络话语权。同时，不能忽视公务员个人微博的影响力，在体制内培养一批有影响力和公信力的“意见领袖”。如“蔡奇微博”是全国首个拥有百万粉丝的省部级官员微博，创造了“蔡氏风格”。

[参考文献]

[1] 陈虹，朱啸天. 解构公共事件中的微博能量——以“微博打拐”事件为例[J]. 新闻记者，2011(5): 71-75.

[2] 郝振省. 中外互联网法律制度研究[M]. 北京：中国书籍出版社，2008：9-10.

[3] 赵丽. 政务微博进“优胜劣汰期”被指权威性不够[EB/OL].[2012-04-02]. http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/29/c_122769182.htm.

[4] 李漫. 网络舆论的二重性[J]. 青年记者，2009(22)：11-13.

[5] 王军. 传媒法规与伦理[M]. 北京：中国传媒大学出版社，2010：161.