刘建宏

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

教育合同在开放大学办学中的功能及其实现

刘建宏*

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

从我国政府对开放大学的办学定位来看，其管理范式与运行机制和电大有很大的差异。在开放大学与学生之间、开放大学与合作办学机构之间，以及开放大学各个层级之间，将形成复杂的、多层次的教育权利义务关系。这些权利义务关系将在平等协商、自愿选择的基础上形成，从属性上来看，基本上属于教育合同关系。在开放大学的办学与运行过程中，教育合同具有调整、引导、提高教育效益、促进合作和预防纠纷等功能。为了充分发挥教育合同在开放大学办学中的作用，建议按照一定的原则和思路，建立开放大学的教育合同管理制度。

教育合同;开放大学;功能

2012年7月31日，国家开放大学、北京开放大学、上海开放大学成立。目前，还有多所省市电大正在加紧筹建开放大学。我国开放大学的建设进入了实质性阶段。中共中央政治局委员、国务委员刘延东在出席首批开放大学成立大会时强调，建设开放大学要坚持科学定位，突出办学特色，强调面向人人，实现校园教育向社会教育延伸，实行学历教育与非学历教育并重，通过学分积累和转换等方式建立与普通高校有效对接的“立交桥”。要深化办学模式和人才培养模式改革，建立严格而有弹性的教学管理制度和宽进严出的学习制度，使注册、学习、考试更加灵活方便，健全质量标准和保证体系，全面提高教育质量。要推进信息技术与教育教学的深度融合，完善以学生为中心、基于网络自主学习、远程支持服务与面授相结合的教学方式，创建友好的数字化学习环境。要加快推进优质教育资源共建共享，着力扩大优质资源种类、总量和覆盖面，为各类人群特别是基层学生提供更好更多的教育服务。［1］这一讲话揭示了我国对开放大学办学的定位和开放大学的基本办学模式，指明了开放大学前进的方向。根据这种办学定位，开放大学的办学功能、管理范式与运行机制和电大有很大的差异，在开放大学与学生之间、开放大学与合作办学机构之间，以及开放大学各个层级之间，将形成复杂的、多层次的教育权利义务关系。这些权利义务关系将在平等协商、自愿选择的基础上形成，从属性上来看，基本上属于教育合同关系。为了推进开放大学合同管理制度的建设，使教育合同的作用在开放大学办学中得到有效发挥，本文试就教育合同在开放大学办学中的功能及其发挥谈几点看法。

一、开放大学办学中形成的权利义务关系具有合同属性

国家开放大学校长杨志坚博士曾经指出:“对于国家开放大学的理解可以有多种视角，从社会的视角来看，国家开放大学就是一个国家学习超市，社会成员可以按照自己的兴趣、爱好、需要，自由选购产品，产品越丰富，就越能满足社会成员多样化的需要;从政府的视角来看，国家开放大学就是一个学习产品的提供商;从大学的视角来看，国家开放大学就是学习产品的生产商。”［2］笔者认为，在这种判断的基础上，可以进一步作如下理解:开放大学既是学习超市的经营者，又是学习产品的生产、销售者，不论其以何种身份出现，都将与其“客户”(即学习产品的购买者和进入学习超市销售学习产品的其他教育机构)形成服务和消费的关系。这种关系具体体现为:购买学习产品(即入学参加学习)的学生，对于是否入学、修读什么专业、怎样完成学业，在何时、何地、以何种方式学习等等，基本上都可以和学校协商，自由选择的空间很大。

开放大学和进入开放大学这一学习超市办学的其它教育机构，一方面向学生提供学习产品(具体体现为面授辅导、个别化学习支持服务、非课业的管理服务等行为，以及教学设计、考试说明等相关的教学文件、学习资源、必要的学习场地、网络学习平台和机房等学习条件、实践教学基地等)，另一方面，按照规定的标准和各方商定的方式，一次性或者分学年向学生收取一定的学费;学生进行教育消费、享受教育服务，支付服务费用的方式是向开放大学或其他教育机构交纳一定金额的学费。

进入学习超市销售学习产品的其他教育机构，对于是否进入开放大学系统参与办学、提供何种教育服务、以何种机制参与办学、办学收入如何管理、是否退出开放大学系统等等，都可以和开放大学平等协商。双方之间的关系体现为办学上的一种合作。

开放大学对于对学生和参与合作的教育机构无权实行行政管理，只能提供相应的教学与管理服务，并向学生收取学费，向其他教育机构收取办学运行成本，或者分享办学收益。如果有学生违反了开放大学的有关规定，开放大学一般也只能采取考核评价的方式，如不承认考试成绩、不记录学习行为、不评定形成行考核成绩、不给予考试机会和答辩机会、答辩不予通过、不认可某课程学分等进行处理，而不作出带有行政管理色彩的处罚。

开放大学与其他进入系统参与办学的教育机构可以开展多方面、多层次的合作，双方基于协商一致所形成的方案和机制进行办学，行使权利和承担义务。开放大学对学生实施管理的权力，来自于学生对开放大学的章程和各项规章制度的认可，以及对开放大学提出的相关条件和要求表示接受的承诺。

开放大学对进入学习超市办学的教育机构，以及开放大学总部对整个系统的管理权力，来自于教育机构和开放大学各个层级共同认可的开放大学章程，以及自愿参与合作办学的相关承诺，而不是来自于政府授权。因此，开放大学与学生之间、开放大学与进入学习超市办学的教育机构、开放大学总部与开放大学各个层级的关系是一种教育服务与教育消费关系和合作办学的关系，而不是行政管理关系。这种特殊而复杂的权利义务关系是在平等基础上经各方自由协商、自主选择而形成的，不受任何国家计划的制约和行政权力的干预;平等、自由的理念贯穿于招生、教学、管理、服务的全过程。通过这种双方自愿选择、协商一致所形成的开放教育关系体现了当事人的意思自治，具有合同的本质属性。［3］

二、教育合同在开放大学办学中的主要功能

1.调整功能

开放大学以服务全民终身教育为己任，对于学生基本上是不设门槛，不作限制，有教无类。“国家开放大学体系要以其他办学形式难以达到的巨大灵活性、选择性，从‘套餐’到‘零点’，推出满足各类人群不同口味和需要的学习资源，有效体现出终身学习所具有的泛在性、非正式、社会性特征;无时不有、无处不在地将学习融合在工作、生活中。同时，还可凭借‘学分银行’将一个人所获得的短(非学历)、长(学历)教育连接在一起。”［4］从实施管理与提供服务的具体依据来看，面向这种无限量的学生提供形式多样甚至个别化的教学服务，光依据学校单方面统一的行政命令、决定和文件来组织、实施教学与管理，提供服务，显然过于简单，根本无法体现学生一方的具体需要和诉求，会使个别化自主学习成为一句空话，因而是行不通的。从教育服务和学习责任的分配来说，开放大学的任何一个层级都不可能单方面承担起面对几百万学生的教学责任。因此，只有通过一份份具体体现学生个别化需求的合同，将教学与学习的责任分解，明确到各方的头上，由各个办学层次和全体师生共同完成教学任务，这样才能将看似十分繁杂甚至有些混乱的状态变得井然有序。在开放大学办学中运用教育合同明确各方之间的权利义务，规范各种教育服务与学习的行为，可以将以前长期混杂在电大内部管理关系中的民事合同部分剥离出来，以协商和约定的方式单独予以明确，从而准确、客观、真实地反映出开放大学与学生之间、开放大学与合作办学机构之间、总部与系统各个层级之间的权利义务关系，对这些复杂的权利义务关系实施有效的调整。

2.引导功能

在开放大学办学中，广泛运用教育合同来约定各方的权利义务，规范教育服务与学习行为，将引入自由选择、平等协商的理念，为我们考察、分析现代远程开放教育关系提供了一个新的视角和大量原始依据，引导人们逐渐摆脱“学校中心论”、“教师中心论”和“学生中心论”等片面观点的影响，切实践行开放大学办学的办学理念，在办学中真正体现开放性、服务性、全纳性、共享性、终身性和民主性，从而引导师生转变观念，树立与开放大学办学理念相一致的教育与学习观念。从教育服务和管理的层面来看，运用合同进行教学组织与学生管理，有利于明确教学服务与学习双方的权利和义务，促使各方主体分别按照约定履行好自己的责任，完成预定的教学与学习的任务。不论哪一方，在合同订立后，就能得到合同条款的提示，分别知道自己可以做什么、应当做什么，可以怎样做、应当怎样做，一切尽在合同预先约定之中。学习超市的经营管理者和进入学习超市办学的教育机构、开放大学与学生、总部与其他各个层级，都能更清晰地了解自己所享有的权利和应当承担的义务，准确地找到自己的位置。开放大学在行使合同权利时，可以按约定获得学费收入和其他办学收益;同时，又必须履行相应的义务，按时按质按量提供教育服务，任何一项教学安排、一个教学环节或者管理环节出现失误，或者任何一个学习资源出现差错，都可能构成违约，要承担相应的违约责任。学生有权在符合学校总体要求和安排的前提下，根据自己的具体情况和实际需要，选择和确定每次学习的内容、时间、地点与方式，决定是否接受开放大学提供的学习支持服务等，同时，必须履行按时足额交纳学费的义务，遵守入学时已经表示认可的开放大学章程及各项规章制度。这样，各方主体在教育合同的引导下，共同完成教育服务与学习的任务。

3.提高教育效益的功能

在电大举办的开放教育中，学生的学习积极性不高、学习兴趣不浓，这一直是一个困扰我们的问题。这个问题反过来又影响教师教学的积极性。究其原因，除了学生的学习目的不正确、学习基础较差、教学资源质量不高、教学内容不够实用、教学设计不合理以及工学矛盾等因素以外，我们忽视了一个十分重要的问题:教育服务与学习的责任不够明确。在每一项教育关系中，教和学都是两个方面，二者的最终目标只有一个，即培养出符合一定规格的人才。学生厌学，就可能导致教育目标不能按照预期实现。那么，责任在谁呢?从已有的教学管理制度来看，责任似乎并不是很清楚。这种单方面出台的规定、办法、细则，都深深刻上了行政管理的烙印，造成责任的边界不明，本来就在情理之中。一旦实施教育合同制度，以各方主体签订合同的方式，明确开放大学、学生和合作办学机构之间的教育权利和义务，为各方主体提供保护自身在教育关系中所享有权利的明确具体的依据，促进开放大学和参与合作办学的其它教育机构加强内涵建设，突出服务意识和责任意识，尽最大努力提高教育服务的质量与办学水平;促使学生强化学习责任意识，端正学习态度，提高学习的积极性，制定科学合理的学习计划，选择最佳的学习路径和方法，努力争取最好的学习效果。这样，就可能充分调动各方提供教育服务和自主学习的积极性，取得最好的教育效果。

4.促进合作的功能

从国家对开放大学的办学定位来看，开放大学的办学与运行建立在多方面、多层次的合作基础之上。例如，开放大学作为一个面向社会大众的学习超市及学习产品的生产者，必然要整合和提供满足各类学习需求的海量的学习资源。这么多学习资源的建设，仅仅依靠开放大学系统和电大系统，显然是不现实的。开放大学必须采取自建、引进、合作建设、委托建设、购买、整合等多种途径开展学习资源建设。“合作可以产生合力，合作可以降低教育的总体投入，因此聚众家之精粹，解大众之饥渴就是开放大学发展优质教育资源的目标。”［5］以合同手段明确和保护合作各方的权利与义务，有利于促进学习资源建设的合作。又如，“教育规划纲要提出要搭建终身学习‘立交桥’，建立宽进严出、学分积累与转换、学分银行等项制度以及建设学习成果认证体系，这是顺应终身学习潮流、借鉴发达国家成功做法所提出的制度创新重要任务。在教育行政部门的统筹协调和积极支持下，国家开放大学体系要责无旁贷地成为推进这方面改革创新的先行者，抓紧进行整体性设计和形成有效办法，在先易后难的试验中逐步推开。以此丰富国家开放大学体系办学的内涵，同时奠定这一新型学习平台体现先进办学理念和实现全新办学功能的基础。”［6］运用合同进行教学组织与管理，以自愿和协商的方式将开放大学教学和学生的学习纳入学分银行管理体系，将不同类型的办学机构和不同类型的教育联系起来，使开放大学的教学和终身学习“立交桥”有机地衔接起来，使复杂的合作关系变得简单、清晰。

5.预防纠纷的功能

在开放大学办学中广泛运用教育合同实施教学组织与管理服务，可以起到预防教育纠纷的作用。首先，在合同订立阶段，各方必须说明有关情况，解释相关概念，就每一方所享有的权利和承担的义务进行磋商、沟通，甚至讨价还价，在此基础上再明确约定各方主体的教育权利与义务，从而可以在一定程度上消除理解上可能存在的不一致与信息不对称的现象，消除教育纠纷隐患，避免各方对于教学与管理中的某些事项存在不同理解而引发教育纠纷。其次，教育合同订立以后，其条款明确提示办学与学习中存在的某些风险，提醒各方严格按照约定履行自己的合同义务，促使各方积极配合，随时跟踪合同履行的进度，共同朝着合同追求的目标努力，实现共赢，从而在一定程度上可以预防争执的发生。第三，在开放大学办学中建立教育合同制度，必然将开放大学办学中的发生各类争议纳入合同管理的范围，以协商、沟通、和解、调解等方式解决合同履行过程中出现的不同意见和争议，将可能酿成教育纠纷的争议解决在萌芽状态，从而预防一部分教育纠纷的发生。

三、关于建立开放大学教育合同管理制度的初步设想

开放大学运用合同进行教学组织与学生管理，意味着将传统的高等学校单边管理方式改变为高等学校和学生协商与协作的方式，这是一种教育观念与管理范式上的重大转变。在实施这一转变的过程中，要注意以下几点:

1.确定采用合同约定方式实施的事项

首先，根据教育类型、培养目标和培养规格，将教学组织与学生管理过程中可以由学校和学生协商的事项单列出来，然后分析是否可以采用合同约定的方式加以确定。凡是国家法律、法规和教育行政部门规章明确规定的事项，一般不必采用合同约定的方式实施。政府没有明确规定和硬性要求的事项，以及学生可以选择的事项，则一般应采取合同约定的方式实施。

2.分层级签订与管理合同

按照合同法的原理，开放大学的每一个层次都可以订立与其职能相适应的合同。开放大学总部、各分部、各学院、各学习中心根据各自承担的教学与教学管理职能，分别与学生签订相应的合同。对于修读专业、转专业、辅修专业、注册课程、使用学习平台、学分认定、参加全系统教学活动、代表开放大学对外参加专业与课程知识竞赛等事项，由总部与学生签订合同。对于教材、毕业论文答辩、终结性考试、参加全省性的教学活动、代表分部对外参加专业与课程知识竞赛等事项，由分部与学生签订合同。对于学习计划、形成性考核、毕业论文指导、代表学院对外参加专业与课程知识竞赛等事项，由学院与学生签订合同。对于面授辅导、平时作业、实验实训、学习小组活动、个别化辅导、社会实践等事项，由学习中心与学生签订合同。上一个层级委托下一个层级代理签订合同的，必须出具书面的授权委托书。

3.充分做好订立合同前的信息披露与交流

不论是哪个层级与学生订立合同，事先都应当将学生必须知悉的情况如实告知学生，告知后请学生签认相关文件和交流记录。尤其是需要上一个层级决定的事项，必须让学生理解和自愿接受。同时，对于学生的信息也要全面收集，可以要求学生作出某些承诺，以便客观地开展个别化辅导教学。

4.采用书面形式订立各类合同

教育合同的履行一般都有一定的期限，很少即时履行，为了避免纠纷隐患，以采用书面形式为宜。当然，书面形式可繁可简。某些情况下，在阅读有关教学文件以后，在有关表册签字确认“已阅”，也属于书面形式的合同，能够起到固定双方权利义务的作用。

5.建立统一的教育合同管理制度

总部牵头，组织拟订各种教育合同的格式文本，建立合同检查制度、合同履行跟踪制度、合同台帐制度、合同修订制度、合同终止与材料归档制度、合同事故责任追究制度和合同纠纷处理制度。各级办学机构均明确合同管理的职能部门，负责对合同的订立、履行、验收、终止、纠纷处理、材料归档进行管理，确保办学的规范化，保障教学与管理任务的全面完成。

［1］新华社.刘延东在三所开放大学成立会议上强调:坚持面向人人，创新体制机制，努力办好中国特色开放大学［N］.人民日报，2012－08－01.

［2］杨志坚.组建国家开放大学的几点思考［J］.中国远程教育，2011，(5):17.

［3］刘建宏.现代远程开放教育学生权利的法律保护［J］.湖南广播电视大学学报，2004，(4):69.

［4］季明明 .开放大学的战略定位与科学发展［N］.中国教育报，2011－7－26.

［5］李亚婉.世界开放教育资源运动与中国开放大学建设［J］.现代远距离教育，2011，(2):38.

［6］季明明.开放大学的战略定位与科学发展［N］.中国教育报，2011－7－26.

On the Function of Education Contract and its Implementation in the Operation of Open University

LIU Jian－hong

The orientation of open university shows that there＇re big differences in management paradigm and operating mechanism between open university and radio and TV university.A series of complex and multi－ level educational rights and obligations will be formed between open university and its students，between open university and cooperative education institutions，and among the hierarchies of open university.These relationships will be formed on the basis of equal consultation and voluntary choice.The property of these relationships belongs to education contract，which has lots of functions such as adjustment，instruction，educational benefits improvement，promoting cooperation and disputes prevention in the process of open university operation.An education contract management system should be established according to certain principles and ideas in order to bring the function of education contract into full play in open university operation.

education contract;open university;function

G728

A

1009－5152(2012)03－0005－05

2012－08－20

刘建宏(1964－ )，湖南广播电视大学教授。