□徐镇强，陈美荣

（1.浙江警察学院，浙江 杭州 310053）（2.杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

公安文化研究中的一朵奇葩
——杭州市公安机关法治文化论坛综述

□徐镇强1，陈美荣2

（1.浙江警察学院，浙江 杭州 310053）（2.杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

在“文化强国”战略指引下，选择“公安机关法治文化建设”作为杭州市公安机关法治文化论坛主题，毫无疑问具有理论上的前瞻性和实践上的指导性。从收到的90余篇主题论文内容看，本次论坛在公安法治文化的杭州实践和路径、公安机关法治文化与执法规范化建设、公安机关法治文化与公安软实力的提升、公安机关法治文化与民警队伍建设、公安机关法治文化与警民和谐关系建设、公安机关法治文化与警察自由裁量权等方面，从理论到实践层面进行了深入研讨，形成了比较丰富的理论研究成果。

公安文化；执法规范化；软实力；队伍建设；警民关系；公安机关法治文化论坛；综述

党的十七届六中全会提出“文化强国”的战略目标。如何认真贯彻落实党的十七届六中全会精神和公安部党委《关于进一步推动公安文化大发展大繁荣的实施方案》要求，大力加强公安文化建设，并进一步深化公安执法规范化建设，推动公安法治建设从物质投入为主向精神求索、价值追寻为主的转型升级，是当前公安机关面临的一个重大而紧迫的现实问题。为此，2011年12月，浙江省杭州市公安局在前些年执法规范化建设取得重大成就的基础上，率先在全国公安机关提出开展公安机关法治文化建设。2012年5月11至12日，由杭州市警察协会主办、杭州市公安局余杭区分局协办的“公安机关法治文化论坛”在余杭举行。论坛以“公安机关法治文化建设”为主题，共收到杭州市公安民警及浙江省警察协会和哈尔滨、长春、南宁、珠海等兄弟省市警察协会提交的论文94篇。论坛紧扣主题，从理论到实践层面进行了深入研讨，形成了比较丰富的理论研究成果。现综述如下。

一、关于公安法治文化的杭州实践和路径的探索

公安法治文化不仅是公安理性思维的创新成果，更是对公安执法实践经验的提炼和升华。从所提交本次论坛交流的论文看，大多数论文具有浓烈的“杭州味道”和公安杭州的地域特征，凝聚着作者对杭州市公安机关法治文化建设实践的所思所想。作为本次论坛的关键主题，论坛所收到的论文以及研讨所取得的成果，与杭州作为浙江省执法规范化建设的“领头羊”地位是相称的。最有代表性的如杭州市公安局法制支队所撰写的《“杭标”：杭州公安法治文化建设的重要品牌》一文，该文较为全面地论述了“杭标”的概念、特征、由来和建设路径，认为“杭标”即杭州公安机关执法标准操作程序，是符合法治精神的工作方式、行为规范、思维方式和价值观念，契合了依法治国、执法为民、公平正义的社会主义法治理念，“杭标”的内容体现了对法律的忠诚、尊重和敬畏，“杭标”的学习训练体现了对法律的学习、遵守和捍卫，“杭标”营造的不仅是全警参与、全警共享的“杭标”文化，更是一种杭州公安机关和民警在研究法律状态下工作、在工作状态下研究法律的法治文化，进而作者得出“杭标”是杭州公安法治文化建设的重要品牌结论。又如，华维泽、裘一隽的《杭州交警加强公安法治文化建设的实践和思考》论文，较为系统地总结了杭州交警部门近年来打造交警队伍职业形象、规范交警队伍职业行为、提升交警队伍职业素质、锻造交警队伍职业精神、追求交管工作执法效果等交警法治文化建设经验，指出了当前交警法治文化建设中存在的认识不足、实践不深、渗透不强等薄弱环节，并就进一步加强交警法治文化建设进行了深入的思考，提出了“扎根核心价值观教育，夯实法治文化建设思想基础；围绕执法规范化建设，提高法治文化建设实践能力；坚持绩效考核激励，形成法治文化建设倒逼机制；借力警营文化建设，营造法治文化建设浓厚氛围；搭建舆论宣传载体，增强法治文化建设社会认可”的对策思考。又如，任宇波所撰写的《警校法治文化建设的目标、内容和实践途径研究》论文，在回答了“为什么要建设警校法治文化”和“什么是警校法治文化”、“建设什么样的警校法治文化”问题之后，就如何建设警校法治文化进行了有针对性的探索，认为建设警校法治文化可以从改进硬件、提升软件、改进管理机制、奠定警校法治文化制度基础及赋予警校法治文化以实战生命力等方面入手。再如，齐明、葛法龙在《谈监所法治文化建设》论文中，客观分析了当前公安监管场所法治文化建设的有利条件和不利因素，较为准确地概括了监所法治文化具有的强制性、规范性、人文性和教育性等特点，提出要通过建设周密的监所安全工作机制、人本的权益保障工作机制、高效的服务诉讼工作机制和规范有序的执法管理工作机制，积极营造良好的监所法治文化氛围。刘玲玲、许玉洁在《论推进法治文化建设的重要举措——构建服务型体制的公安机关》一文中认为，构建服务型体制的公安机关是推进公安机关法治文化建设的必要举措，该文同时探讨了培养人民警察服务意识、在被监督中提高群众满意度的服务型体制公安机关建设路径。杭州市公安局景区分局所撰写的《基层公安机关法治文化建设与思考——以西湖风景名胜区分局为例》论文，在较为全面地总结该分局质量强警、满意立警、品牌塑警、服务亮警的法治文化建设实践做法后，提出了要通过提高对公安机关法治文化建设的认识、铸就和谐的公安机关法治文化氛围和创新公安机关法治文化建设载体、进一步加强公安机关法治文化建设等观点。

精神层面的或观念形态的公安机关法治文化，是公安机关法治文化建设的核心内容。为此，张强在《公安法治文化建设的实践性探索——从确立现代警察执法理念角度》论文中指出，警察执法理念是公安机关和人民警察对法律的价值、地位、功能、作用等所持有的思想、意识或观念、态度，警察执法理念是公安机关法治文化的核心内容之一，契合了公安文化建设的客观要求。该文在反思公安执法实践中存在的种种突出问题及执法理念中存在的缺失和偏差后，认为公安机关迫切需要对传统的执法理念进行变革，牢固树立人权保障理念、法律至上理念、程序正义理念、权力谦抑理念和人性化执法理念等现代警察执法理念，努力将现代警察执法理念内化为民警的价值追求，成为其执法实践的自觉。李柏友、丁海滨则在《浅谈公安警卫职业精神的培育》论文中认为，“忠诚、奉献、责任、荣誉”是公安警卫职业精神，该文还从坚持以教育引导为方法、坚持以正规化管理为载体和以重大警卫实践为契机等视角，探索了公安警卫职业精神培育的有效途径。

二、关于公安机关法治文化与执法规范化建设的探讨

公安机关法治文化建设是执法规范化建设的深化和提升，是公安法治建设从“‘物’化”走向“‘文’化”的必然结果。这是本次论坛的核心主题之一。为此，缪舜的《从法治文化视野对杭州公安执法规范化建设的思考》，探讨了公安机关法治文化与执法规范化建设的关系，认为从法治的角度而言，公安执法规范化建设是着眼于实现公安法治的实效性、稳定性和涉及公正司法的操作性的执法创新实践活动，其执法理念创新、执法制度建设、执法流程设置、执法硬件保障、执法效果体现无一不是广义的公安法治文化范畴，其建设过程是公安法治文化的实践过程，其成果又是对公安法治文化的推进和发展。该文在简介杭州公安执法规范化建设情况基础上，进一步探究了执法规范化建设实践中产生的先进执法理念的法治文化意义，分析了杭州公安机关之所以能引领法治文化进步的主要因素——地域文化传统和经济社会发展、现代企业的运作组织文化及专业顶层设计和基层实践创新，作者进而认为，公安执法规范化建设成果的固化、深化有赖于公安法治文化“化人”的功效。袁正平在《法治文化建设是公安执法规范化建设的强力支撑》论文中认为，由于民警个体无法突破传统文化对法律认同形成产生的消极影响，司法公正无法得到每一个参与者的认同、法律的绝对权威作用没有形成，以及公安机关法律队伍建设落后于现代法治要求，使得现有公安机关法治文化建设无法满足公安执法规范化建设的要求，因此，应建立起对法律的信仰，使民警更深刻地理解法治精神，自觉使用法治精神执行法律；作者认为，公安机关法治文化建设是正确执行行为的保障，是建设社会主义法治国家的要求和依法治国的保障，也是建设高素质公安执法队伍的保障，进而作者得出公安机关法治文化建设是执法规范化建设强力支撑的结论。张永会的《对提升公安机关执法公信力的理性思考》，则侧重于阐述公安执法规范化建设中的执法公信力问题，指出了当前影响公安机关执法公信力的主要因素，如缺乏公信意识、人权理念淡漠、特权思想严重、随意执法突出、重执法轻服务、重权力轻监督，分析了影响执法公信力的原因，认为“礼治”传统下造成的公众信仰缺失是阻碍执法公信力形成的历史文化根源，执法需求与执法供给不足之间的矛盾是阻碍公安执法获取公信力的现实制约因素，社会道德失范和信用危机、现行执法体制自身的缺陷是制约公安执法公信力提升的环境因素，该文为此初步探讨了提升公安机关公信力的主要途径：强化责任意识、民本意识、公正意识和风险意识四种意识，提升执法办案能力、群众工作能力、应对媒体能力、执法保障能力四大能力，健全监督体系、考评体系、问责体系、保障体系四大体系。此外，如卜祎俊在《公安法治文化建设初探》一文中认为，加强公安机关法治文化建设必须正确处理好内容与形式的关系，把提高公安机关执法质量作为根本出发点和落脚点，以此着力提升民警的文化自觉。

三、关于公安机关法治文化与公安软实力提升的论证

软实力是与精神力量、意识形态、制度规范等密切相关并决定他人偏好的“吸引同化力量”，公安机关软实力主要指公安机关具有的能够影响社会各界对公安机关支持和评价的无形精神力。公安机关法治文化与公安软实力之间有着天然的内在联系，因此也是本次论坛的主题之一。在这个主题的讨论中，最具代表性的论文无疑是吴旭红的《论公安文化在公安软实力建设中的意义》。该文在论述了公安文化的内涵特征及公安文化与公安软实力之间的关系后，认为公安文化是自由性与自觉性、历时性与共时性、规范性与凝聚性的统一，公安文化是公安软实力建设的载体，公安软实力则是公安文化发展的必然结果。进而，作者认为，公安文化是提升公安民警素质的核心，是社会管理制度科学化的依据，是树立公安形象的内在要求。吴佳在《试论法治文化与公安机关“软实力”》一文中，在较为深刻地揭示影响和制约公安软实力提升的因素——当前部分公安机关仍不同程度地存在着执法主体不合法、执法制度不完善、执法管理不科学、执法活动不规范、执法监督不到位等问题后，认为公安机关软实力应当以以人为本、以法而治、依法而立，因此必须通过深化社会主义法治理念教育、提升执法主体素质、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督和推进信息化建设，大力加强公安机关法治文化建设，着力提升公安机关软实力。

四、关于公安机关法治文化与民警队伍建设的研究

公安机关法治文化与民警队伍建设相辅相成、互为因果。公安法治文化自觉、公安法治信仰坚定有助于加强民警队伍建设，而民警队伍素质的提高又将进一步深化公安法治文化建设成效。从这个意义上说，民警队伍建设也是公安机关法治文化的主体性内容。为此，金晓琼在《加强公安机关法治文化建设与提高民警素质》一文中认为，公安机关法治文化与民警素质之间有着密切的联系，在持续深入推进执法规范化建设的背景下，通过公安法治文化的浸润、引导，可消除执法主体素质不高、执法行为习惯不良、制度要求执行不力等瓶颈问题，以此可以不断提高民警素质。因此，作者认为，必须继承传统文化，融合地域文化，并结合科学实践，加强公安机关法治文化建设，提高民警素质。盛静则在《新时期法治文化建设对人民警察形象塑造的启示》一文中认为，在法治文化建设背景下，由于塑造人民警察形象面临的新情况，规范化对人民警察形象提出的新要求，以及“敬业、专业、公正、廉洁”对杭州公安民警形象赋予的新内涵，塑造公安民警形象非常必要而又紧迫。为此，作者就如何塑造公安民警形象问题提出了如下建议：一是在职业道德层面，应内强素质、外树形象，深入践行核心价值观；二是在日常行为养成方面，应妥善处理管理与服务、公正与效率、打击犯罪与保护人权的关系，着力强化文明服务；三是在执法规范方面，应努力加强和改善软、硬件设施建设；四是在对外宣传方面，应高度重视舆论引导，实现警民有效沟通、良性互动。

五、关于公安机关法治文化与警民和谐关系建设的主要观点

公安法治文化建设对于构建和促进新时期和谐警民关系具有举足轻重的作用。没有先进的公安法治文化指引，和谐警民关系就难以建立，即使建立了也难以持久。这已为近几年警民关系建设实践经验教训所证明。本次杭州公安机关法治文化论坛将其列入主题之一，再次表明其在公安文化建设中的理论价值和实践意义。对此，吴张燕的《文化冲突理论：构建和谐警民关系的另一种视角》，从文化冲突理论角度论证新形势下的警民关系建设。文章认为，警民冲突的深层次原因在于其间存在的巨大文化差异和冲突，为此，作者从熟人信任文化、地域偏见色彩、警察万能思想和警察暴力崇拜等四个方面，揭示了当前警民文化冲突的具体表现，并就如何从文化层面构建和谐警民关系提出了自己的见解：在明晰公安机关职责的基础上，尊重文化成长规律，大力加强公安机关法治文化建设，培养民警的法治思维和法治人格；以人为本、凝心聚力，培育民警形成正确的价值观和对警察职业理想的追求；营造融洽的社会环境氛围，拉近警民距离，以此密切警民关系。陈立平则在《浅谈公安机关法治文化建设对构建和谐警民关系的作用》一文中认为，公安机关法治文化对构建和谐警民关系具有正向的推动作用，其作用方式和机理主要体现在：公安机关法治文化建设有助于公安民警树立正确的价值观，指导其执法实践，提升人民群众满意度；有助于公安民警树立正确的荣辱观，规范其个体行为，优化公安队伍职业形象；有助于公安民警树立正确的平等观，指导其执法行为，拉近警民之间的距离；有助于公安民警树立正确的权力观，约束其权力行为，实现公正严格执法。

六、关于公安机关法治文化与警察自由裁量权的争论

公安法治文化始终是公安文化建设的核心和精髓。而在公安法治文化建设中，执法规范化建设特别是警察自由裁量权问题终究是抛不开、避不了的实质性话题。因此，本次杭州公安机关法治文化论坛将其列入主题之一，一些论者对此进行了较为广泛而热烈的争论。其中最具代表性的观点当属叶飞的警察自由裁量权的规制，以及章玮的法治文化建设视角下公安行政处罚裁量基准线。叶飞在《浅谈对警察自由裁量权的规制》论文中认为，受限于立法条件的不成熟及民警执法水平的参差不齐，警察自由裁量权具有相当的局限性，并易形成权力产业化，因此，要通过采取规范警察行政立法、引导平衡公权力与警察自由裁量权之间的关系、增强对警察自身主观责任意识的培养、树立正确的警察职业观、深入开展警察法治文化建设、深化警察执法底蕴等途径，实现对警察自由裁量权的有效规制。章玮则在《从法治文化建设视角审视公安行政处罚裁量基准问题》论文中，在分析行政处罚裁量基准具有的规范性、约束性、外部性特征后，提出应从义务主体、正当程序、技术把握和管理制度等四方面制定行政处罚裁量基准的规则，进而作者认为，公安行政处罚裁量基准作为一种特殊的行政规则，融合在自律与他律之间、平衡于羁束与裁量之间，具有沟通法律法规与行政处罚个案的结构功能优势，应当成为现阶段推进行政法治建设中最具价值和生命力的一种裁量治理模式。

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1674-3040（2012）03-0040-04

2012-05-16

徐镇强，浙江警察学院科研处处长、本刊主编、编审；陈美荣，浙江省杭州市公安局办公室副科长。

（责任编辑：边 吉）