□杭州市公安局法制支队课题组

（杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

“杭标”：杭州公安法治文化建设的重要品牌*

□杭州市公安局法制支队课题组

（杭州市公安局，浙江 杭州 310002）

“杭标”全称“杭州市公安机关执法标准操作程序”，是2010年杭州市公安局提出建立的规范体系。从“杭标”的名称由来、建设路径和特性可以看出，“杭标”契合了依法治国、公平正义、执法为民等社会主义法治理念的基本内涵。“杭标”所体现的对法律的忠诚、尊重、敬畏、学习、遵守和捍卫等法治文化内容，符合法治的工作方式、行为规范、思维方式和价值观念，“杭标”是杭州公安法治文化建设的重要成果。

“杭标”；公安法治文化；经验；规则

为进一步推进执法规范化建设，2010年下半年，杭州市公安局提出建立“杭标”。随后，全警参与，全警共享，“杭标”建设轰轰烈烈地有序开展。2012年，为推动党的十七届六中全会建设社会主义文化强国的战略目标实现，全国公安系统提出开展法治文化建设，用法治文化引领执法规范化建设。那么，“杭标”与杭州公安法治文化建设之间有没有关联呢？答案是有着密切的关联，可以说，“杭标”是杭州公安法治文化建设的点睛之笔。

一、“杭标”的由来及其特征

（一）“杭标”名称的由来。“杭标”全称叫“杭州市公安机关执法标准操作程序”。具体而言，“标准”是要求标准化的动作，“操作”是具体怎么去做，“程序”是一步步怎么去走。从“标准”、“操作”、“程序”三个关键词的关系来看，就是执法主体通过标准化的微观动作和严密标准的程序步骤去执法，最终达到标准的执法效果。显然，“标准”是其中的核心和关键，“杭标”的名称由来于此。说起“杭标”这个称谓，浙江省公安厅副厅长、杭州市委常委、杭州市公安局局长柯良栋有着更加深刻的解释：在茫茫大海上航行，我们需要航标；面对复杂的执法环境、处理繁杂的警务工作，我们需要专业的行业标准，“杭标”与“航标”、“行标”不但谐音而且义理相通。

（二）建立“杭标”的独特路径。“杭标”建立有着独特的路径：市局设定任务→分配给各分、县（市）局或市局直属机构进行撰写→撰写单位组织民警撰写初稿→市局组织基层民警进行评审、征求意见建议后形成修改稿→经市局法制支队、办公室、市局分管领导修改后形成送审稿→提交市局局长办公会议审议，符合要求的通过施行，不符合要求的退回再修改。

（三）“杭标”的特性。

1.针对性。“杭标”的范围，主要是围绕基层民警日常执法执勤中“常见”、“常用”、“常做”、“常出错”四个方面来确定的。比如，杭州水网密布，溺水警情比较常见，因处置不当而引起群众质疑甚至引发群体性事件的情况时有发生。为此，出台了《溺水警情处置》。

2.操作性。“杭标”采用平直的说明性语言，描述民警应如何具体操作、该注意什么事项以及所依据的法律法规，回答基层民警最为关心的“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”三个问题。如《人身安全检查》规定：“检查人员从被检查人的头发开始向下对衣领、腋下、腰部、裆部及双腿内侧等身体各部位，采用金属探测仪以及徒手拍、摸、捏等方式进行检查，必要时用梳子对被检查人头发进行梳理”。执法民警只要遵照“杭标”规定执法作业，就可以避免执法执勤质量和效果依赖民警个体经验的不足。即便是新警，按照“杭标”规定执法作业，也能达到中等以上的质量标准。

3.实用性。“杭标”不是简单地对以往的制度规范进行汇总，新瓶装旧酒；也不是简单地就执法问题对答案进行主观臆造，闭门造车。“杭标”的通篇内容就是公安执法的“使用说明书”，针对执法实践中碰到的各类问题逐一进行说明。如《押送》规定，“押送对象上车前，须移除无关物品（如修理工具、车载灭火器、座位缝隙处的异物、机油、汽油、防冻液等）”，接着又讲了理：“防冻液又名乙二醇，吞食70-100毫升即可致死，其他省市曾发生过押送对象吞服防冻液致死的案例”。类似的规定和说明，民警看了以后，就能在实践中得到深刻的启发。

二、“杭标”与社会主义法治理念的契合性

社会主义法治理念是中国共产党作为执政党，对中国法治经验的理论追求和升华。社会主义法治理念深刻影响社会主义法治文化建设，同时也是社会主义法治文化的核心内容。本文从依法治国、执法为民、公平正义等三方面来论述“杭标”与社会主义法治理念的契合性。

（一）依法治国。依法治国要求政法机关和政法干警必须不断提高法律素养，切实增强法制观念，坚持严格执法，模范遵守法律，自觉接受监督，时时处处注意维护法律的权威和尊严。

随着社会发展，公安机关的执法广度和深度迅速扩大，民警在处理新的执法问题时往往遇到在法条中找不到具体答案和依据的情况。没有具体的法律规定，何谈维护法律的权威和尊严？按照以往做法，民警大多只能凭个人经验、凭个人素养去执法。凭个人素养执法的弊端，我们在下文再论及，这里我们先论述凭个人经验执法的问题。我们知道，民警凭经验执法往往不可靠，原因很简单：并不是所有的执法民警都有经验；也并不是执法民警所有的经验都正确。事实上，一直以来，执法不作为、执法乱作为、执法安全事故都在困扰着公安机关执法的顺利进行，严重损害了公安机关的执法权威性。如接待媒体时出言不慎，引起公众对公安机关执法的信任危机；搜查时让辅警充当见证人，损害了公安机关执法的公信力和权威性。

“杭标”就是通过克服民警凭经验执法之弊，规范民警执法行为来维护法律权威的。在法律的统领之下，通过建章立制，“杭标”将法律的版图从宏观描绘到微观，从概括延伸到具体，使杭州公安民警的执法如同人体一样，从大动脉到毛细血管，都流淌着法治的血液。

（二）公平正义。公平正义就是要求政法干部必须秉公执法、维护公益、摒弃邪恶、弘扬正气、克服己欲、排除私利，坚持合理原则、平等对待原则、及时高效原则、程序公正原则，维护社会的公平正义。

我们接着论述上文提到的民警凭个人素养执法的问题。同个人经验一样，个人素养同样不可靠，道理很简单：并不是每一名执法个体都具有较高的执法素养；并不是每一名具有较高执法素养的执法个体在任何时候的执法行为都能体现出较高的执法素养。执法民警不可能像机器一样无脑重复，造出品质差不多的产品，受心情和执法环境等因素影响，同样情况，不同执法民警会做出不同的行为决断，即使同一执法民警也难保下次碰到类似情形时，还能做出同样的行为决断。如，关于辨认，过去没有具体的操作标准，有的民警缺乏应有的法律素养，没有按照法定程序去组织辨认，导致辨认结果不可靠，甚至有上网追逃对象错误的情形发生，严重损害了执法的公平正义。再如，违法情节差不多的两个嫌疑人，其中一个顶撞过执法民警，执法民警就可能对其呈报较重的处罚，原因可能就是民警“比较生气”。

“杭标”制定执法标准，操作民警参照后按图索骥，量体裁衣，大大克服了执法结果因个体执法素养不同而不同的现象，为执法的公平正义性奠定了基础。

（三）执法为民。执法为民就是把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政法工作的根本出发点和落脚点，在各项政法工作中真正做到以人为本、执法为民，切实保障人民群众的合法权益。

杭州市公安局在制定“杭标”过程中，紧紧围绕“以人为本、执法为民”的总要求，从群众利益、感受和期盼出发，把“理性、平和、文明、规范”的执法理念融入执法工作的每一个环节和民警的一言一行之中，尊重执法对象的人格，维护执法对象的权利，体恤执法对象的需求，顾及执法对象的感受，真诚地关怀每一名执法对象，达到让群众满意的效果，使人民群众的意愿、需求最大限度转化为具体的执法要求，处处闪动着人文关怀的亮点。如《溺水警情处置》规定：“公安机关处置溺水警情，以抢救生命为第一原则，处警人员在保障自身安全的同时，应当迅速下水开展救援工作。”又如《常见案件现场处置》一章中，明确规定把“救人、止损、查缉”作为110接处警工作的第一要务，在第一时间、第一现场尽最大努力采取保护群众、挽回群众损失、查缉嫌疑人等措施，充分体现群众利益至上的原则。

三、“杭标”之价值

公安机关的法治文化属于上层建筑范畴，是公安机关及其人民警察在执法过程中形成的符合法治的工作方式、行为规范、思维方式和价值观念的总和。易言之，但凡目的是通过着力矫治民警简单、随意、机械、粗暴执法的不良倾向，使每一名执法民警能够自觉养成忠诚法律、尊重法律、敬畏法律、学习法律、遵守法律、捍卫法律习惯的表现或举措，都是公安法治文化建设的内容。建立“杭标”正是杭州公安法治文化建设的重要举措和点睛之笔，集中表现在以下三个方面。

（一）“杭标”内容体现对法律的忠诚、尊重和敬畏。“杭标”的内容从何而来？我们习惯于说从经验中去总结，从教训中去反思，从法律中去细化。从本质上讲，总结经验和反思教训也是从法律中细化的方法之一，“杭标”所总结的经验，是符合法律规则的经验，“杭标”反思的教训亦然，经验和教训不能逾越法律。所以说，从内容来看，“杭标”忠诚法律、尊重法律、敬畏法律，也可以说，“杭标”就是民警在微观执法层面上的“法律”。

1.总结经验。如前所述，民警凭个人经验执法不可靠，但不代表民警个人经验就没有价值。三个臭皮匠，顶个诸葛亮，民警经验的发掘和交汇，就能迸发出智慧的火花。“杭标”独特的建设路径，保证了“杭标”能够将存在于民警中不为更多人所知晓的经验、做法和技巧去伪存真、去粗取精、集思广益后形成符合法律规定的、能够正确指导更多民警执法实践的标准，使民警用汗水累积起来的经验能够得到推广，实现效益的最大化。

2.反思教训。教训实际上是反面的经验。教训不进行分析总结，不会直接发挥对民警执法的指导作用。教训是民警用错误甚至鲜血作为代价换来的，具有很高的借鉴价值。如民警进室内抓捕嫌疑人时，没有注意对电源开关的控制，被嫌疑人突然关灯，民警在黑暗中被嫌疑人用刀捅伤。此教训告诉我们室内抓捕嫌疑人时控制开关的重要性，“杭标”就将这种细节吸纳进《抓捕嫌疑人》一章：“夜间或昏暗场所抓捕时，提前考虑照明问题。须准备好充足的照明器材以备用，进入室内后要迅速摸清开关的位置，并派人控制照明开关……”。教训的价值在于反思后举一反三，避免民警在同样的执法环境下再重蹈覆辙。对教训搜集、分析、总结，是“杭标”内容的重要组成部分。

3.细化法律。所谓细化法律，就是“杭标”撰写人员通过对法律文本的研究，结合实践进行理解，做出实战、实用和实效的文义解释。法律为什么需要细化？一是法律偏重于宏观，对执法实务问题不能穷尽；二是具体执法环境千变万化，立法的滞后性不能适应执法环境变化的节奏。“杭标”撰写人员经过评审、征求意见和反复修改，形成符合法律本义或宗旨的解释，从而避免民警在执法过程中再无端耗费精力去揣测、片面理解法律。磨刀不误砍柴工，“杭标”的细化法律工作会伴随着民警执法效率的提高而获得日积月累的回报。

（二）“杭标”学习训练体现对法律的学习、遵守和捍卫。“杭标”的针对性、操作性、实用性等特性体现了“杭标”作为规范的优良品性。但“徒法不足以自行”，事实上，“杭标”的学习训练已经日益扎根于杭州民警的执法实践之中。从本质上讲，对“杭标”的学习遵守，就是对法律的学习遵守；捍卫法律表现在执法实践中就是严格执行“杭标”。

1.民警自学“杭标”。“杭标”源于基层、用于基层，为公安民警具体执法行为树立标杆，弥补法律制度和规则阙如之弊，破解基层民警在执法过程中遇到的难点。“杭标”具有天然的亲和力，民警查阅“杭标”规定，好比与有经验的老民警聊天，在不知不觉中受到启发。此外，“杭标”通过免责条款的设定，给民警提供了“护身符”，只要民警按制度规范和操作标准执行，即使发生后果也对个人免责，大大缓解了民警“怕值班、怕出警、怕投诉”的心理负担。“杭标”的亲和力和“护身符”作用促使民警形成学习“杭标”的文化自觉，通过自学将“杭标”内化于心、外践于行。

2.日常教育训练。百年大计，教育为本。教育训练工作一直是杭州市公安局主抓的工作之一。今年，“杭标”培训被列为市局教育训练的重点内容。“杭标”教官本身都参与过本单位“杭标”的调研、撰写和修改，对“杭标”文本的制定背景、过程和结点等都比较清楚，也是专题内容的行家里手；“杭标”教材是以“杭标”文本为基础，增加正反案例，对重点内容和容易出错内容进行提炼，以PPT形式表现出来，多穿插图片、视频等，最后形成的适于教学的教学包；“杭标”教法更强调学员参与互动，课程融入案例、角色扮演、情景演练等。独特的“杭标”教育训练模式，保证了更多民警能理解和掌握“杭标”，使“杭标”的实效性得到最大发挥。

（三）“杭标”符合法治的工作方式、行为规范、思维方式和价值观念。“没有规矩，不成方圆”。没有规则，游戏无法进行；没有规则，比赛变成闹剧。规则使人们各司其职，使社会运行有序。法治状态下，规则由法律设定。公安机关的执法活动承担着维护法律设定的社会规则正确有效实施的重任，因此自身更需要遵守规则，执法者不遵守规则之害愈甚。

21世纪的今天，公安机关面对的执法环境日益复杂，群众的民主意识和权利意识也日益提高。法律的概括性和滞后性，导致在执法实践当中，法律规则的盲区无处不在、无时不有。民警凭个体经验执法、凭个体素养执法已经无法完全满足群众对于公安机关执法水平的高要求。没有规则，就需要自由裁量，自由裁量就要依赖于执法民警个体禀性，这就如同将执法结果的根基建立在沙滩上一样不可信任。

对于执法规则阙如之弊，各地公安机关可能会持两种态度：一是等待立法机关或上级部门去出台相关“细则”或“意见”，二是自己建立标准、实务操作和执法指南等去弥补。很明显，第二种态度是一种积极主动、迎难而上的态度，对法律规则的盲区不是听之任之，而是进行建章立制，就是一种法治的工作方式和思维方式。“杭标”采用的就是第二种态度。“杭标”作为新事物，是杭州公安机关顺应群众权利要求、适应法治大环境变化的客观结果，所以说“杭标”不是外而内的给予，而是内而外的萌发。“杭标”遵守法律的原则和宗旨，在法律规则的盲区内开疆拓土、建立规则，约束民警职权，通过执法过程标准化、流程化、精细化设定，保障执法办案的实体和程序正义，克服民警凭个体经验素养、简单随意执法的不良倾向，切实提高公安机关的执法公信力。

四、尾论

本文提到的“杭标”制定和学习训练等，是“杭标”的外在表现；契合社会主义法治理念、遵守法律、建立规则，是“杭标”的内在支撑。“杭标”营造的不仅是全警参与、全警共享的“杭标”文化，更是一种杭州公安机关和民警在研究法律状态下工作、在工作状态下研究法律的法治文化。可以断言，“杭标”是杭州公安法治文化建设的重要成果；可以预言，“杭标”建设必将对杭州公安机关的执法实践产生里程碑式的深远影响。

D631

A

1674-3040（2012）03-0029-04

2012-05-16

*该文荣获2012年杭州市公安机关法治文化论坛优秀论文一等奖。

（责任编辑：庄 稼）