□ 岑 璐，梁亚荣

（海南大学，海南 海口 570228）

完善海南国际旅游“免签证”制度的思考

□ 岑 璐，梁亚荣

（海南大学，海南 海口 570228）

海南国际旅游岛建设，需要拓宽和简化外国人入境旅游手续，实行 “免签证”制度是海南国际旅游岛建设的必然要求。海南免签证制度有利于推动和促进海南国际旅游业发展，完善海南旅游免签证制度，有必要通过经济特区立法权，制定有关免签证制度的法规，规范和完善海南国际旅游岛免签证制度。

国际旅游岛；旅游业；免签证

2010年1月4日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（以下简称《意见》），海南国际旅游岛建设已上升为国家重大发展战略，计划于2020年将海南初步建设成为世界一流海岛休闲度假旅游胜地。如何更好更快地建设海南国际旅游岛，已是当今的热点话题。在充满竞争的国际旅游市场中，海南国际旅游岛如何吸引外国游客，成为国际旅游岛建设的关键议题之一。海南除充分利用海南得天独厚的地理优势，发挥海南区位和资源优势，打造有国际竞争力的旅游胜地外，还要充分发挥国际旅游“签证制度”的重要作用，使之成为吸引和影响外国人入出境的重要因素。实时适当推出海南国际旅游“免签证”制度，已是海南国际旅游岛软件建设所不能回避的问题。本文就海南国际旅游岛构建怎样的“免签证”制度，如何实施“免签证”制度等内容进行探讨。

一、“免签证”制度是建设海南国际旅游岛的必然要求

依国际惯例，外国人进出境都要凭其国家颁发的护照，在进出境所在国口岸，办理入出境签证手续，方为合法有效的入出境行为。签证指作为一国政府有关机构部门对持有外国护照的外国人入境、居留申请进行审查，并根据国内相关法律法规要求作出同意其入境、居留申请的决定。对于签证，各国不同时期有不同做法，随着世界经济一体化发展，简化出入境手续已是当今世界发展的潮流，各国签证制度也发生了很大变化。事实上，由于各国关系亲疏不等，导致对不同国家实行不同的签证制度。如按照国与国之间的亲密程度、经济贸易往来等关系，两国间的出入境旅行待遇可分为免签证、一般签证和落地签证等。免签证，即从一个国家到另外一个国家不需要办理签证手续，即可入境停留7天至6个月不等，通常是双边的。一般签证即从一个国家到另外一个国家需要办理签证手续，它往往因国家之间外交关系和民间交流形势不同，分为正常签证类和特殊签证类等。落地签证，即从一个国家到另外一个国家不需要办理签证手续，但需要在到达入境国机场等口岸时，申请进入许可，这通常是单边的。有些国家为增加国内收入，会通过向外国游客放宽签证政策要求，吸引游客们的眼球。如俄罗斯政府现今已对中国游客全境开放，并将实行免签旅游，即中国游客只要在国家旅游局指定的组团社参团报名，并持有效的出国护照，就可以免签证前往俄罗斯。免签政策的实行将积极吸引更多的外国游客涌入海南消费。［1］

建设海南国际旅游岛，需要最大化地吸引国外游客来琼旅游，实行简化的入出境制度，可以便于外国游客入出境。其中，“免签证”、“落地签证”可谓是简化入出境制度的常用做法，完善免签制度也是当前促进海南旅游业发展的重心，目前我国虽已给海南一些实行免签证措施，但与国际上著名的国际旅游度假国家或地区相比，海南免签证制度仍不够完备，免签措施力度还是不够，入出境口岸开放度还不到位。因此，建议全面推行海南实行旅游免签证或实行落地签证制度，这是建设海南国际旅游岛的必然要求，对海南国际旅游岛建设有着及其积极的重要意义。

海南国际旅游岛建设重中之重，在于发展国际旅游业，吸引国外游客才能彰显海南旅游业的国际性。国际化发展海南旅游资源，进行高品位开发，宣传和鼓动国外游客来游，并给予简便的入出境手续，实行与马尔代夫、夏威夷、巴厘岛、普吉岛等国际有名的旅游国家或地区相类似的免签证制度，使海南旅游市场直接与国际接轨，真正实行海南旅游市场国际化，这是最为重要的要求。［2］按照各国惯例，外国人出入境均实行护照和签证制度。实践中若想自由出入境仅有护照是不够的，护照仅是外国人持有的由该国有关部门签发的证明其公民身份的有效凭据。灵活适用、完善签证制度，为外国消费、投资群体提供高效便利的签证程序，能更大限度地吸引外国人入境、居留、消费、投资，将进一步促进海南国际旅游岛的建设。

实行“免签证”或“落地签证”制度，是建设海南国际旅游岛一项极具分量的激励措施和机制。海南在注重建设旅游硬件设施的同时，改善和提高国际旅游软件服务尤为迫切。“免签证”或“落地签证”制度，简化外国游客出入境手续，正是海南国际旅游软环境建设的基本内容，是关系到扩展海南旅游业的重要环节之一。海南作为我国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份，其整体经济社会发展水平仍比较低下，按照国际通行的旅游服务标准，保护生态环境、调整经济结构、推动科学发展，可谓任务艰巨。如不实行特殊的“免签证”或“落地签证”制度，很难为海南在国际旅游市场创造充分优势，把海南推向国际旅游市场，可见，“免签证”或“落地签证”制度对于海南国际旅游岛建设是具有极其特殊的意义和价值需求。建立一套独立适宜的入出境免签制度，最大限度满足海南国际旅游岛建设的需要，使其成为真正意义上的国际旅游岛，这是建设海南国际旅游岛的必然要求。

二、海南实行免签证制度的主要内容

自1988年4月，海南创建经济特区以来，中央给予海南诸多政策扶持，为海南特区环境的全面建设，外资、技术、人才等的引入，起到了巨大的促进作用，其中一项重要政策是实行落地签证。2000年10月31日，由国务院批准，海南对来自韩国、日本、俄罗斯、马来西亚、美国、新加坡、德国、泰国、英国、加拿大、法国、澳大利亚、印度尼西亚、瑞典、意大利、荷兰、西班牙、瑞士、奥地利、菲律宾、新西兰等21个国家5人以上的旅游团，经国家旅游局批准由海南省内注册的国际旅行社组团，在海南停留时间不超过15天的，可以免办签证从海南入境。这正是海南享有正式意义上的入出境“免签证”制度。

国务院2010年公布《意见》后不久，为了更好规范海南国际旅游入出境的外国人免签证制度，海南省人民政府2010年5月24日通过并公布《外国人免签证来琼旅游团服务和管理办法》，于2010年6月15日起施行。该《办法》正式规范管理21国旅游团免签入境。这也是我国内地第一部涉及免签外国人服务和管理工作的规章。这个《办法》是在原来制度的基础上进一步完善和规范免签证的服务和管理，原来规定21个国家包括韩国、日本、俄罗斯这些国家来海南旅游，5个人成团可以免签证，后来新增荷兰、丹麦、挪威、乌克兰、哈萨克斯坦5个国家。该《办法》进一步加强和完善了海南“免签证”制度。主要涉及如下内容：一是简化出入境手续，方便外国游客到海南旅游。经国家有关部门批准，境外旅游团到海南免办签证政策由原来的21个国家扩大至26个国家。但是如需要延长在海南的停留期限或者前往中国国内其他地区的，应当依法办理签证。二是明确免签证的管理机构及其职责。该部分明确了海南省市县公安机关负责外国人免签证来琼旅游团在海南停留、旅行等事务的管理，外国人免签证来琼旅游团由在海南设立的旅行社负责接待。旅游行政主管部门负责从事、组织、接待外国人免签证来琼旅游团的旅行社的行业管理，依法查处旅行社的违法行为。三是建立来琼旅游外国人信息系统制度，随时掌握免签证入境的外国人信息。该办法规定省公安机关负责建立海南省外国人管理信息系统，旅游、外事、交通运输等行政主管部门以及边防检查等口岸联检单位应当与海南省外国人管理信息系统联网，通过信息系统对外国人免签证来琼旅游团实行联动服务和管理。要求外国人免签证来琼旅游团应当持旅游团名单表整团入出境，旅游团成员免填入出境登记卡。四是实行旅行社就外国人免签入境报告制度。旅行社应当按照规定，通过海南省外国人管理信息系统或者公安机关、边防检查机关规定的其他方式报送如下信息：外国人免签证来琼旅游团入境前24小时，向边防检查机关报送旅游团名单表；向公安机关报送旅游团名单表和行程安排，行程安排有变动的，应当及时重新报送；外国人免签证来琼旅游团入境后2小时内，向公安机关报送实际入境信息；每日向公安机关报送外国人免签证来琼旅游团当日住宿信息；外国人免签证来琼旅游团整团或者个别成员分团出境后2小时内，向公安机关报送出境信息等等。

此后，公安部专为海南再次出台提出了新的免签入境政策。2010年8月12日，公安部正式批复，同意海南在已有21国免签证的基础上，增加芬兰、丹麦、挪威、乌克兰、哈萨克斯坦5国为入境免签证国家，对俄罗斯、韩国、德国3国旅游团组团人数放宽至2人以上（含2人），入境停留时间延长至21天，为这些国家的游客，尤其是人数较少的家庭、情侣、高尔夫球友等到海南旅游度假提供了极大方便。［3］这是国家再次放宽海南入出境“免签证”的一项重要政策，也是我国迄今为止最便利、最开放的入境签证政策。

目前，免签团已成为外国人到海南旅游度假的主要渠道，但相对一些世界著名的旅游度假胜地夏威夷、巴厘岛、普吉岛、马尔代夫等实行入境游客免签证制度而言，目前，来海南旅游的外国旅游团免签证政策还是受到了多方面的限制，如规模不大，时限太短，人数限定等，因此还应逐步增加一些优惠政策，扩大优惠范围，尤其是针对来琼度假休闲的外国人，还要有更多的免签证优惠措施给予方便和鼓励，如在来琼提供的范围、时限、人数上都要尽可能放开些，以满足海南国际旅游岛建设的需要。

三、进一步完善海南“免签证”制度的建议

针对海南现行的免签证制度及其存在的问题，笔者认为，仍有必要设法进一步完善它，使之更好更充分地服务于海南国际旅游岛建设的需要。具体完善的建议如下：

一是再次扩大“免签证”所适用的国家范围。海南现在“免签证”制度仅适用26个国家，即韩国、日本、俄罗斯、马来西亚、美国、新加坡、德国、泰国、英国、加拿大、法国、澳大利亚、印度尼西亚、瑞典、意大利、荷兰、西班牙、瑞士、奥地利、菲律宾、新西兰、芬兰、丹麦、挪威、乌克兰、哈萨克斯坦的护照的公民，只需查验其护照即可入境。这个范围尽管已相对原先有了很大地扩大，但总体上还是开放范围不够，还是不能适应海南国际旅游岛建设发展的长远需要。要想将海南岛国际化，验证其国际旅游岛的真意所在，仅向26个国家开放免签证制度是远远不够的，我们应在这26国的基础上继续扩展。通过认真分析各国经济体制、主要消费方向、消费水准、对我国经济收入影响程度等要素，有层次性的对其他各国逐步加速开放该制度。

二是修改免签证组团人数的限定，适当再放开些。在扩大开放对象国的同时，应改良组团免签证人数限定模式。海南目前免签政策规定，26国免签证来琼旅游团人数不得少于5人，其中俄罗斯、韩国、德国三国旅游团组团人数为2人以上（含2人），经由国家旅游局批准在海南省内注册的国际旅行社组团，可以免办签证在海南省行政区域内旅游。俄罗斯、韩国、德国三国旅游团停留时间为入境之日起不超过第21天出境。新加坡等23个国家旅游团停留时间为入境之日起不超过第15天出境。从该项政策来看，可见我国对于免签证组团适用上，不仅对范围作出了限制，还对人数进行的了限定，这么一来该制度则将个人、情侣、小家庭等小团体旅游拒之门外，如今家庭自助游越来越多，此免签组团人数限定一定程度影响来琼旅游人数，因此在完善“免签证”制度的同时，对于人数限制也应加以放宽，可以试着为个人开放免签证项目，这将进一步扩大消费群体的范围。

三是实行鼓励度假式的旅游免签证制度。针对外国人旅游时间情况，给予更优惠的免签证措施，如对停留日期21天、15天的，给予免签证。本人认为，这样可以进一步延长外国人入境停留的时限，一来可以给外国友人充足的时间休闲度假消费，二来可以让外国友人有足够的时间认识海南，了解海南文化，这么一来既有利于我们宣传海南，将海南推向世界，成为名副其实的国际旅游岛，又有利于增加海南旅游业的经济收益，何乐而不为呢！

四是适时推出旅游投资免签证优惠政策。建设海南国际旅游岛，不仅要吸引外国游客，还要积极鼓励外国人参与投资旅游业，对投资海南旅游业的外国人，给予特殊的旅游投资免签证优惠。如对该类签证的主体资格、投资项目、投资金额等进行具体规定；如：对投资者的经济实力确定个具体下限，即身价在多少以上的投资者有申请特别投资居留签证的资格。这样就可以将没有雄厚实力或商业投机者排除在外。对投资项目作出分类，不同的类别设定不同的条件，如在海南开发游艇经济，该类项目由于资金投入相对较大，且对于海南而言此项目仍属于新兴产业，对此类项目的开发需要一定的时限，给予投资免签证。对投资金额针对不同类别的项目作出具体数字的下限规定，同时对投资金额的投入、抽回作出具体规定，防止不良投资者借投资之名投入资金另有企图。因此，除了对投资者的资金作出具体规定的同时，还应对投资金额作出具体规定，对于符合各项规定赋予其免签居留海南的免签证资格的投资者，若其收回在海南的投资资金将自动终止该投资者的免签居留海南的资格。

此外，针对不通情况对免签居留海南的期限、投资者的信誉度、无犯罪证明、担保证明、特别资格限制等等作出具体规定，因地制宜地运用该制度，有利于资金涌入、项目发展，使该项免签居留制度最大限度地发挥其功能。

总之，实行免签证制度，是建设海南国际旅游岛的关键措施之一。建立和规范免签证制度，是我们所必须考虑的议题。我们应充分利用海南经济特区立法权，制定和完善海南免签证制度的法规，促进海南国际旅游岛建设的顺利进行，以便更好地全面实现国际旅游岛的战略目标。

［1］俄罗斯全境对中国游客开放将实行免签旅游［EB/OL］．法制晚报，http： //news．sina．com．cn/c/2006－04－06 /14119549489．shtml，2006－04－06 14：11．

［2］刘云亮．海南国际旅游岛的几个法律问题［J］．海南大学学报（人文社会科学版），2009（03）：246－252．

［3］海南拥有全国最开放、最便利的外国人入境签证政策［EB/OL］．人民网三亚频道 ，http：//www．chinadaily．com．cn/dfpd/hainan/2010－09－21/content＿908375．html，2010－09－21．

（责任编辑：徐 虹）

Improve the Hainan International Travel “free visa” system in China

Cen Lu，Liang Yarong

International tourism island of Hainan is necessary to expand and simplify procedures for foreign inbound tourism．the “free visa” system is an international tourism island of Hainan a necessary requirement．Hainan visa－free regime greatly facilitate and promote the development of international tourism in Hainan，but there are still many aspects of tourism in Hainan should continue to improve the visa－free regime．It is necessary legislative power through special economic zones to develope the visa－free regime of laws and regulations．It also standardize and improve the Hainan Visa－free regime of international tourist island．

International tourist island；Tourism；free visa；Legal System

D997．3

A

1007－8207（2011）02－0076－03

2010－12－10

岑 璐 （1984—），女，浙江舟山人，海南大学法学院经济法硕士研究生，研究方向为经济法学；梁亚荣（1971—），男，海南大学法学院教授，硕士生导师，博士后，经济方向为经济法学。