□ 闫 英，贾 翱

（吉林省委党校，吉林 长春 130012）

对促进吉林省法治政府建设的几点建议

□ 闫 英，贾 翱

（吉林省委党校，吉林 长春130012）

近年来，吉林省的法制建设有了很大进展，无论是行政执法方面还是农村和城市社区的法制建设方面都有不同程度的提升。为进一步加强法治政府建设，还应做好包括制定吉林省法治政府指标体系，提高规范性文件质量，提高政府依法行政水平等方面的工作。

依法行政；法治政府；法制建设

2004年，国务院确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。近几年来，在吉林省委、省政府的重视和推动下，全省各级行政机关做了大量的工作，工作人员的依法行政能力和水平有了明显提升，法制建设有了很大进展，无论是行政执法方面还是农村和城市社区的法制建设方面都在不断的完善和成熟，但还存在着不容乐观的问题。为进一步推动吉林省法治政府建设，应该重点做好以下几个方面的工作。

一、制定吉林省法治政府指标体系

当前，各省纷纷出台适合本省实际情况的法治政府指标体系，以解决法制建设缺乏明确目标的问题。法治政府指标体系在中国现阶段应该承担起重要的作用。[1］（p37）为此，吉林省政府也应该在这方面及早规划，尽快出台。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确要求经过十年的不懈努力，基本实现建设法治政府的目标，并规定了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》发布后，各级政府在法治政府建设方面作了大量尝试和努力，取得了重大进展，但与形势发展的要求还有不小差距，特别是一些基层政府和部门，因为长期受计划经济体制下思维模式、管理方式的影响，不依法行政的情况还比较突出。通过制定吉林省法治政府指标体系可以有效地推动全省法治政府建设。为深入贯彻《纲要》精神，吉林省政府将2009年作为全省推进依法行政、建设法治政府制度建设年。一般来说，法治政府指标体系主要是根据国家和省委、省政府的要求来选择和设计基本框架和具体指标，因此，吉林省法治政府指标体系应该根据全省推进依法行政的规划进行量化，全面体现和反映规划的要求。它不仅能够测评法治政府建设情况，而且能够促进各项规划在实践中得到更好的贯彻和落实。

在客观指标的具体设计上，体现四个方面的特点：一是具有全面性，能够涵盖法治政府建设工作的各个方面；二是具有操作性，应该做什么、不应该做什么均应明确具体；三是具有刚性，指标任务的约束力强；四是具有开放性，能够随着法治政府建设的推进包容新的内容。据此，可以将吉林省法治政府指标体系中的客观指标分为三个层次，一级指标体现《纲要》及全省的有关实施意见中规定的几个大的方面的内容，具体可以归纳为12项，包括政府立法工作法治化，机构、职责和编制法治化，行政决策法治化，公共财政管理与政府投资法治化，行政审批法治化，行政处罚法治化，行政服务法治化，政府信息公开法治化，行政救济法治化；行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力法治化。二级指标体现大的方面内容下的基本制度和措施。三级指标对应明确已经推行或应当建立完善的基本制度和措施的具体要求。各级指标完成的情况可以客观地反映各部门推进依法行政的努力程度、实际举措和具体成效。

法治政府建设涉及面广，关联因素多，时间要求紧，如何使全省的法治政府指标体系又好又快地建立并实施，笔者认为应把握好以下几点：⑴坚持政府主导原则。法治政府指标体系的建立与实施涉及政府工作的方方面面，工作性质和难度决定了只能走自上而下的政府推进型道路，而无法也难以期待走自下而上的自发演进型道路。为此，建议做好三项工作：一是建立组织领导体系。设立法治政府指标体系建设领导小组或由已建立的全省依法行政工作领导小组负责指标体系建立工作的组织领导和重大事务的研究解决。领导小组办公室设在市政府法制工作部门，负责指标体系建立的日常督导协调工作。二是积极争取国务院和省政府法制办的工作指导，签订相关合作协议，推动指标体系的建立。三是法治政府指标体系建立后，省政府印发相关配套文件，明确全面实施指标体系、加快建设法治政府的主要任务、工作要求和责任单位。⑵注重调查研究。建立法治政府指标体系难度大、问题多，必须进行深入的调查研究，详细分析和论证其可行性，提出构建法治政府指标体系的基本思路。⑶倡导公众参与。法治政府指标体系作为法治政府建设水平的官方评价标准，本质上在于对政府依法行政工作的评价和监督，其设计必须科学、合理且符合政府工作实际，因而一般需要由政府法制工作部门牵头并组织专家进行论证。⑷落实督查考评。法治政府指标体系一旦形成即具有多种用途，可以根据不同的目的加以运用。

二、改革行政立法程序，提供高质量规范性文件

⒈改进和完善立法程序。首先，要科学制定立法计划。其次，改进法规和规章的起草方式，强化政府法制部门在立法过程中的作用。再次，考虑在部分立法领域引入集体审办的立法方式。吉林省可借鉴沈阳市的经验，选择部分领域引入集体审办制。这意味着立法项目的诸多相关部门都将有充分的建议权。尤其是对政府立法项目和与广大人民群众利益密切相关的政府立法项目，将采取集体审办的方式，集思广益。

⒉将行政立法进一步纳入法制化轨道。尽快制定《吉林省立法听证规定》和《吉林省政府规章制定程序规定》并以政府规章的形式出台。在这两部规定中，应对政府规章制定的所有程序进行严格的规定，并要求相关部门根据这一程序完成一部政府规章的出台工作。这主要是为了保证政府规章的权威性和严谨性。

⒊强化对行政立法活动的监督。行政立法应当具有正当性，包括形式正当性、程序正当性和实质正当性。为了保证法的正当性，需要对立法活动进行监督。[2］（p50）首先，要主动接受权力机关的监督，制定的法规和规章要在规定的时间内向同级人大常委会报送备案，接受审查。其次，要加强行政机关内部的层级监督。2005年，吉林省出台了《规章和规范性文件监督办法》，明确规定各级政府及其所属部门制定规章和规范性文件都要向上级行政机关报送备案，接受审查。再次，要接受群众监督，扩大群众立法参与范围。公众参与立法是加强和改进立法工作、加快依法治国进程和构建社会主义和谐社会的重要举措。而在立法程序中完善听证制度是扩大公民有序政治参与的重要途径。

⒋建立法规、规章和规范性文件的清理废止制度。要建立制度，使法规和规章及规范性文件的清理常态化、制度化，以保持法制的统一。在实施过程中，公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法或者不当，或者通过行政复议、行政诉讼等渠道发现确需纠正的规范性文件，可提出书面意见，由法制机构核实后提出保留、修改、废止的意见，报本级机关审议决定。需要及时处理的，报请本级机关行政首长决定，此即规范性文件动态清理制度。各级政府和部门也应当对规范性文件进行定期清理，根据国家法律、法规、规章和政策调整情况以及实际情况，及时修改或者废止与法律、法规及规章相抵触或者不合时宜的规范性文件，提高规范性文件的实效性。

⒌建立立法评估制度，保证立法质量。在确立一项立法项目之前，要对立法项目的必要性以及出台后可能产生的效果进行综合比较，通过调研进行可行性论证，决定是否确立为立法项目。在政府规章出台后，还要对其产生的效果进行后续的跟踪评价，通过执法检验政府立法质量，开展政府立法评估试点工作。

三、改革行政执法体制，提高基层政府依法行政水平

⒈理顺行政执法体制。根据吉林省目前的实际情况，要解决现存行政执法体系中存在的问题，使行政执法体系真正符合法治政府建设的要求，需注意以下两个方面的问题：第一，建立行政成本控制机制。行政成本过高问题已经成为建设法治政府急需解决的重要问题，因此，应该建立行政成本控制机制，以矫正行政成本居高不下的问题，树立现代市场经济效益观。第二，应该进行行政审批制度改革，以转变政府经济管理职能为契机，依法科学、合理地设置审批项目，规范行政审批的设定和实施，明确行政审批的条件和程序，确立行政审批机关的行政法律责任，建立审批和收费分离制度。[3］（p203）

⒉强化行政执法信息公开。公众的知情权是政务公开中最为重要和直接的动力。行政机关实行行政公开，从构建和谐社会的角度看，是为了建立政府与公众之间的沟通机制。它不仅是一种法律程序，而且是建立政府与公民互动关系的前提。公众可以通过基层政府及组织直接表达信息公开的要求，或通过基层组织、媒体以及人大代表等途径间接地表达其要求。

⒊健全行政执法责任制。行政执法责任制是将行政执法行为与相关责任联系起来，使职权行使与责任承担一体化，以强化行政执法监督，规范行政执法行为，提高行政执法水平。首先，科学界定职责，明确执法主体和执法权限范围。明确执法的主管部门是谁，确定各部门执法责任制的负责人，为此，可制定《行政机关实施法律法规主管部门目录》，由行政机关讨论执行。其次，合理确立执法机构和执法人员的目标。确定目标时必须处理好以下几个方面的关系：一是确定性与灵活性的关系，二是定性与定量的关系，三是先进性与现实性的关系。再次，规范行政执法程序。行政程序是行政执法机构行使执法权时必须遵从的方法、方式、步骤、空间、时限。其功能是规范行政权的正当行使，保护行政相对人的合法权益，控制不法行政，并对行政相对人进行救济。最后，在对所有违反法律、法规、规章和岗位工作程序的执法机关及执法人员在科学合理考核的基础上，依照有关法规和职责分解的规定追究相应责任。

四、强化现代法治理念，提高政府工作人员的法律意识

法治行政的内涵是国家行政权的行使或运用，以体现大多数人共同意志的法律为准则。法治行政的提出，首先是与“人治”相区别，表明法治国家的行政权的运行必须符合民主法治精神，体现法的正义价值，行政权与法的关系应当是行政权在法的控制下运行。其次，法治行政与依法行政相区别，法治行政是“良法”（体现大多数人的共同意志）与“依法”的高度统一，法治行政包含依法行政，依法行政是实现法治行政的途径，但“依法行政”一般只强调依照或根据法律，不强调法律本身的好与坏。

我们需要在依法行政的基础上向前迈进，提出更高的目标和价值追求──法治行政。法治行政的理念要求行政权力的行使不仅要遵循行政法定的原则，实现法律的形式正义，而且还要遵循行政均衡原则、正当程序原则，体现法律的实质正义和程序正义。要将法治行政的理念渗透到执法实践中，既要依法行政，防止越权执法，也要合理行政，限制自由裁量权；既要遵守实体性的要求，正确适用法律、法规，更要严守程序性的规定，在执法中做到过程透明；既要维护公共利益，树立执法监管的权威，也要贯彻平等对待原则、比例原则、信赖保护原则，实现公共利益与个人利益的均衡。法治行政理念及其所涵盖的依法行政理念是现代行政的统帅理念，是政府行政的生命线。

为强化现代法治理念，在依法行政，建设法治政府的背景下，政府机关工作人员应该具备以下六种理念：

第一，法治行政理念。法治行政的内涵是国家行政权的行使或运用，以体现大多数人共同意志的法律为准则。法制变革的基本任务就是通过政治体制的现代化尽早为市场奠定非市场性的基础，以防止为健全的大规模市场机制所需要的普遍信用也被特殊化的市场性本身所反噬待尽。[4］（p80）

第二，有限行政理念。法治政府应当是有限政府。由于“市场失灵”和“政府失灵”的并存，使政府行政权的存在和有限干预成为必然。

第三，主动行政理念。主动性是行政权和司法权的区别之一。司法权是一种裁判权，而裁判的前提是有纠纷存在，并且当事人必须将该纠纷提交给人民法院，人民法院对于纠纷的处理不应采取主动的方式。

第四，责任行政理念。权力与责任相随，这是法治政府的基本定律。责任行政是建立社会主义市场经济体制的内在需求，是建设法治政府的必然要求，是提高行政效率，增强执法效果的根本保障。

第五，服务行政理念。服务行政兴起的背景是现代法治政府从“官本位”转向“民本位”。政府不再是高高在上的管理机关，而是面向社会、以公共利益至上为基本信念的服务机关。

第六，效益行政理念。效益行政理念的内涵是行政管理要以消耗最少的社会资源获取最多的行政效益。具体应包括三个层面：一是最大限度地控制行政执法成本；二是最大程度地获得行政执法的效果；三是在达到行政目的的前提下，将监管行为对行政相对人所造成的损失降到最低限度。

[1］王称心，蒋立山．现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究[M］．知识产权出版社，2008．

[2］曾祥华．行政立法正当性研究[M］．中国人民公安大学出版社，2007．

[3］金国坤．依法行政法治环境研究[M］．北京大学出版社，2003．

[4］季卫东．宪政新论——全球化时代的法与社会变迁[M］．北京大学出版社，2002．

（责任编辑：高 静）

Abstract：In recent years，Jilin province had made great progress in the legal construction．In order to further strengthen the construction of the legal government，the following steps are necessary，including the foundation of the legal government index，the improvement of the legal rules and the better of the law－based administration．

Key words：according to law；the government under the rule of law；the legal construction

Suggestions on Construction of Government under the Rule of Law of Jilin Province

Yan Ying，Jia Ao

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0015－03

2010－10－16

闫英 （1958—）女，吉林长春人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）法学教研部副主任，教授，研究方向为行政法学；贾翱 （1981—），吉林四平人，吉林省委党校 （吉林省行政学院）法学教研部讲师，法学博士，研究方向为法学。

本文系吉林省委党校 （吉林省行政学院）校 （院）级重点课题 “吉林省行政立法问题研究”的阶段性成果，项目编号：2010104。