政府能力建设的四维要素论

2011-09-24刘兆鑫高卫星

河南社会科学 2011年1期

关键词：政府职能职能效能

刘兆鑫，高卫星

（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450052）

政府能力建设的四维要素论

刘兆鑫1，高卫星2

（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450052）

后工业社会的行政变革要求政府能力建设具有持续性。政府能力以职能、效能、作风和素质为核心要素。其中，职能是着力点，效能是行动准则，作风是公信力来源，素质是基础保障，四者相对独立而又相互关联，构成较为系统的政府能力建设的四维分析框架。政府能力建设要与职能转变保持一致，不断提升行政效能，切实改进工作作风，努力提高公务员素质。

政府能力；职能；效能；作风；素质

亨廷顿曾指出：“国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平。”[1]这里，“政府的水平”指的就是政府能力。当前，政府能力构成国家和地区竞争力的核心方面，政府能力建设成为行政改革的重中之重。政府能力及其建设之所以备受关注，与后工业社会的时代要求关系甚密，其典型表现：一是社会自反性的增长，系统变革成为常态化的社会现象。“由于现代社会的复杂性，个人却不能在坚实可靠的基础上作出必要的决策，即考虑到可能的后果”[2]。政府必须能够有效地关照集体行动的后果问题，而不仅仅是传统的照章办事。二是多元利益分化与冲突日益常态化，迫切需要后现代的政府组织原则和社会管理秩序，即避免多元纷争向行政系统的传导从而导致“不可治理”，就如阿尔蒙德所言：“一个结构上分化，文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力。”[3]三是全球化和市场化打破了行政属地原则，要求借用行政系统以提升国家和地区在竞争中汲取资源的能力。所以，亦有学者称：“政府能力是以吸蓄权力资源、信息资源、人力资源、物质资源等为前提的，并通过运用这些资源得以体现。”[4]总之，政府合法性的源泉已经由传统的宪政合法性过渡到执政结果的评价上来。行政变革必将常态化，而政府能力建设是贯穿始终的主线。

目前，关于政府能力的研究众说纷纭，学者们从不同角度阐述政府能力概念并提出能力建设的要点。概括起来主要有四类观点：一是政府领导力说，即将政府能力界定为政府统领各方面事务的实现程度；二是政策能力说，即政府的决策能力、执行能力、评估能力和调整能力的总称；三是社会动员说，即政府动员各种社会力量和资源并调节分配的能力；四是服务回应说，即政府能力是能对社会需求保持回应并有效提供服务的能力。事实上，政府能力本身就是一个复杂概念。在行政变革的时代，关于政策、体制和服务的界说都没有衡常定论。唯有谋求变与不变的统一，围绕政府能力的核心要素（即问题领域），变革具体行政内容，才能更好地指导实践。鉴于此，笔者认为我国政府能力的核心要素包括职能、效能、作风和素质四个方面，在政府自身管理与社会管理两个向度上以前者为先，政府能力建设要紧扣这些核心要素，以政府自身建设带动社会持续发展。

一、职能：政府能力建设的价值维度

政府职能一般指的是政府在特定时期内应该做什么和不应该做什么的总和，它包含两个向度的内涵，即积极的职能和消极的职能。积极的职能意味着政府应尽的义务、必须履行的责任，也可化约为干预的职能；反过来，消极的职能即指的是政府不干预的职能，也就是政府没有责任也没有充分理由支持其去承担的事务。政府职能与政府能力之间保持高度相关性，“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度”[5]。没有政府职能的合理界定，政府能力的提升就无可能。政府职能的范围决定政府能力建设的作用方向，这是个前提性的问题。从政府职能的两重内涵来说，有能力的政府一定是能够有效实现积极职能，同时又能够避免消极职能的政府，政府能力建设起始于政府职能的合理定位。

将政府职能作为政府能力建设的初始要素也在于政府职能的合理界定是引领政府能力建设其他方面的价值基础。如果按政府职能对政府形态进行类型学划分（见下图），则可以说有限政府才是政府能力建设的基本方向。守夜政府，即最小化政府，在人类历史上作为自由竞争时代的产物于现代社会已不再适用。而福利政府则走向了其反面，带来的则是政府机构规模的过度膨胀、效率低下的官僚主义弊病，而政府能力问题的提出也正是根植于对西方福利政府低能化的批判。全能政府在我国计划经济时代曾发挥积极的作用，甚至形成了国家管理社会的稳定秩序，但随着市场经济体制改革的推进，全能政府也同样会犯与福利政府一样的错误。

每一类型的政府都表现出不同的规模大小，然而有限政府之所以是有限的绝不在于政府规模的大小。只要是积极履行应尽职能的政府，无论规模大小都是可以接受的。“好政府的关键不在于它的规模大小，而在于它的能力大小；而能力的大小是通过能力建设来获取的”。在“重新发现国家”[6]的历程中，政府职能决定政府行为的价值取向。换言之，有能力的政府一定是做正确的事的政府。西方经验和我国数次行政改革的实践早已说明，没有政府职能的切实转变，以精简机构为目的改革都是不成功的，即使机构的精简高效是政府能力强的一种外在表现。

政府职能既有客观规定性，也有主观灵活性。一般认为，政府职能范围是在政府手段与市场手段的比较中形成的。市场手段以价格竞争为原理实现社会资源的效率化分配，而政府手段则以公共权威来对社会资源进行重新配置。在关于政府与市场的争论中，人们发现市场原则的意义以及政府干预的必要性，随着第三种手段（即社会自治）的开辟，更倾向于将政府职能定位于三个领域：一是市场无力负担的事务；二是市场行为会侵害的公共利益；三是社会自我治理中的辅助功能。这样，政府职能就限定在纠正市场失灵和引导社会治理方面，西方国家的新公共服务和我国服务型政府的范式也正是在这个前提下提出的。

但是我们也必须看到，在推进服务型政府建设的过程中存在明显的误区，认为服务型政府建设就是将政府职能界定的公共服务的提供上。“政府职能不是一成不变的，而是随着经济、政治、文化、科学和社会的发展变化而发展变化的”[7]。社会发展的不同时期，对政府职能有不同的要求。就当前中国而言，服务型政府建设不能仅仅局限于政府的服务能力，服务能力的提升只构成政府能力建设的一部分。政府的管制职能在当下仍需强调，舍此，则规范的市场机制无法建设，新的社会不公还会被不断地制造。为此，政府能力建设在职能维度上就要突出管制能力与服务能力的双重效力，而不是简单地放弃政府的权威能力，“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之要紧，如同交换对市场制度之要紧一样”[8]。

概括来讲，政府能力建设必须以当下政府职能的合理界定为前提，在政府职能范围的向度内活动。道理很简单，做正确的事决定如何去正确做事。政府选择做错的方向，不仅于社会问题的解决无益，甚至还会成为新的社会问题的制造者。这实际意味着重新界定政府能力含义，而不是简单将政府能力规定为“单位时间内做尽可能多的事”这种线性逻辑。同时，也必须意识到政府能力的变动性，不同的社会发展阶段会有对政府职能的不同要求。当变革成为时代主题时，好政府和强政府要善于根据政府职能的变化而适时地保持能力建设的方向使其始终运行在正确的轨道上。

二、效能：政府能力建设的规范维度

有能力的政府除了要做正确的事，还必须高效地去做正确的事，这是由政府作为公共组织的合法性与合理性的双重属性所决定的。作为合法的公共组织，政府代表人民对社会进行管理，政府本身不是一个生产性组织，它对资源的汲取和使用必须以公共利益为最终目的，原理就是以最少的社会消耗满足最大的公益需求；作为合理的公共组织，政府和市场的私人组织一样都面临着成本收益的考量，特别是在当前全球和区域竞争力的态势之下，政府运转是否趋于理性是重要的评价标准。效能的高低是最容易被观察到的，也是较易于定量化衡量的。所以，一个运转低效的政府很容易被直接定性为能力不足，效能也构成政府能力的核心要素之一，而效能问题最终也可能传导为对政府合法性的质疑。

这里将效能定位于政府能力的又一要素，并不意味着它可以独立于职能之外。有能力的政府必须是一个高效运转的政府，而高效运转的内在条件就在于政府系统以及其他经济的、社会的系统之间的分工协作。“把各种职能分授给各个不同的机构，这是职能区分化的一个方面，而职能区分化又是现代化的一部分”[1]。没有职能定位也就没有职能分化，而没有职能分化相应地也就缺乏组织设置的基本原则，也就谈不上会有高效运转的组织。“提高有利于职能实现的效能”是政府能力建设的题中应有之义。但是，效能也具有相对的独立性，即效能作为各类组织生存与发展的基本共性的一面，尽管西方行政改革中以绩效评估来约束政府支出的做法最后被指责为建立的是“花最少钱的政府而不是办最多事的政府”，也尽管公共组织与私人组织在原则、目的等方面存在本质差异，但不可否认效能要求始终是政府组织运行必不可少的关照因素。“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能减少官吏，尽可能少干预公民社会方面的事务”[9]。在保证公共利益实现的前提下，当然是效能越高的政府越能够受到认可。

一般而言，效能是从效率这个概念中发展而来的。传统效率概念包含三大基本元素，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。经济性意味着以最小的投入换取尽可能多的产出，效率性则表示对时间的节省，而有效性则代表产出的公共物品要有质量上的保证。传统效率概念产自理性官僚制的要求，将政府能力定位于政策执行的能力上，“与君主制一样，在共和制的条件下，信任政府官员的惟一根据是效率”[10]。随后，由于效率原则的偏颇性，人们又将公平（Equality）引入其中，发展出所谓的四E原则。由此，效能的概念统合这四个方面而取代了效率。因此，效能本身就意味着将职能选择与效率的结合，它是个复合概念。也就是说，政府能力的高低不仅取决于政府要去做正确的事，政府还必须高质量地完成任务。

寻求新的管理手段以提高行政效能将是政府永不会停止的活动，效能作为政府能力又一要素，为政府以及各职能机构和人员提供了基本的行为规范。打造效能政府是政府能力建设的重要维度，这就意味着：第一，效能政府建设首先要以培养廉价政府为己任，以尽可能少的资源（时间、物资、人力等）谋求最大化的公共利益。政府作为公共权力的行使者极易倒向“公共池塘”困境而缺乏效能意识，廉价观念必须时刻保持。第二，效能政府建设要以制度规范为根本路径。“制度是一个社会的游戏规则，或者更规范地讲，制度是由人类设计的用以规范人们相互行为的限制”[11]。政府效能的提高最终还要依靠制度的不断完善。第三，当前中国提高政府行政效能的重点在于政策执行力的提升，许多旨在对社会价值进行公正分配的政策最终没有产生效力的原因就在于执行不力。这就要求必须处理好集权与分权、灵活性与控制性之间的关系。从这个角度来说，有能力的政府也应当是能够根据不同的政策问题采取不同的策略和手段以求得目标的最大化实现的政府。

三、作风：政府能力建设的伦理维度

多数政府能力建设研究不太关心行政伦理维度的问题，更倾向于使用制度主义的分析方法。无论是制度主义还是新制度主义，强调制度对人的行为的规定性都是其逻辑前提，那么关于改革的所有努力最终还是要落实到制度对人的约束性之上。“制度的概念涉及构建政治组织中各个单位的个体与经济的关系的正式规则、执行程序及标准运作行为”[12]。然而，制度主义的路径却无法解释为什么在相同的制度下政府会有不同的政策选择和行为方式，或者无法说明为什么规定得很详尽的制度可以轻易地被各种名义上和潜在的不法行为所破坏。因此，在各种关于政府能力的“硬”的评价标准之外，还存在表现人的主观能动性的“软”的因素，即政府能力的伦理要求。这种维度要求从人，特别是行政人员的思维方式、意识形态和文化习俗的角度，去提供衡量政府的有效性，也就说政府及其行政人员的道德能力也构成政府能力的核心要素。

伦理的或者道德的追求在政府能力建设上的直接体现就是行政人员的工作作风。“行政改革虽然为政府能力的提升提供了基础性框架，但它没有为提高政府能力提供充分保证，不可能深入到行政人员的内心世界，变成他们积极行政的内在动力。……因此，在行政改革中，应当包含也必须包含着政府行政道德化的目标：朝着以德行政的政府模式转换”[13]。当然，这决不意味着行政人员就要脱离法律的、制度的约束而成为自由的权力行使者，政府工作作风建设的意义就在于通过它将组织的价值、目标和原则转化为行政人员的符合内在规定性的意愿和行为，这与政府政策的有效执行密切相关，也关切社会对政府的认可程度。从一定意义上来说，一个强有力的政府如果在态度上蛮横的、在方式上是专断的，那么其社会资源的动员能力也必将大打折扣。因此，这种转化能力就代表了将行政人员分散的个体信念整合为一致性政府行动的能力，这恰恰构成政府能力结构的重要组分。

政府及其行政人员的工作作风建设归根到底就是要实施以德行政，其落脚点还是行政人员的道德化。以道德教育和公民身份认同观来塑造行政人员的正当的工作作风是政府能力建设的必要条件。正如著名行政伦理学库珀曾说的，行政人员只有认识到自己是一个公民，与他所治的公民是同质的，才能在行动上真正理解公民和支持公共利益。如对政府工作作风的道德内涵再进行分解，那么我们可以发现，政府能力的伦理建设要致力于：

其一，公共精神。西方新公共管理改革以来对公共管理者的公共精神持否定态度，认为不存在某种公共精神的东西，现实只有人的自利性表现。但是，公共部门并不是自利经济人的简单相加，个人的自利性不能泯灭公共精神的存在价值。公共行政根本上是两个概念的集合，“公共”和“行政”，而首先是“公共的”，其次才是“行政的”。“行政人员作为人，有着他的一般性的社会生活，但作为行政人员则是行政行为的主体，他只有在他的行政实践中才能证明他是一个不同于一般社会成员的行政人员”[14]。也就是说，政府能力的提高决不能以行政人员的特权化为代价，反而更要强调其为民服务的意识，要以更高的道德标准来要求他们。

其二，回应意识。回应性是后工业社会中的政府行政的必备特质，一方面要对复杂社会问题给予及时回应，避免拖沓作风，另一方面也要对外部环境保持高度敏感性，善于把握发展机遇。回应意识的最终指向就是责任行政，就是行政人员要以责任来时刻督导自身行动的正当性。

其三，廉洁情操。廉洁行政是廉价政府的基本命题，贪污腐化的政府会造成政府可用资源的极大浪费，也不可能真正以效能提高为准绳。虽然行政人员作为社会人也有其自利性的一面，但他作为公职人员的道德情操要求克服唯利是图，这既要制度上有保证，也要行政人员的意愿认同。

从上述意义上来说，作风建设也与政府职能的转变以及行政效能相互关联，全能政府中的行政人员要具备服务意愿和高效作风是很困难的，而没有作风上的转变，政府职能转变也难以落到实处，提高行政效能的目标也会受阻于思想观念的滞后性。作风建设的最终目标要落实到政府公信力的提升上来，显然，公信力强的政府才能是受到拥护从而减少内外部阻滞因素的政府。

四、素质：政府能力建设的资源维度

政府素质也始终是政府能力建设不能忽视的要素，“政府是否善于进行自我治理以增强自身素质和活力，是政府能力的内容之一。素质低下的政府和僵化的政府，毫无疑问都是没有能力的政府”[15]。能力与素质之间天然就具有正相关关系。首先，社会治理的复杂性决定政府必然具备一种特别的资格才承担委托责任，特别是在市场中私人组织和非政府组织迅速发展的形势下，政府如果不能在素质上及时跟进，甚至是有所超越，那么政府实施社会治理还有何合法性可言？其次，政府素质也制约着职能的转变、效能的提高和公众对政府形象的认可。很难想象一个素质低下的政府能够获得较高的公信力。总体而言，政府素质的提高会伴随着政府能力建设的始终。现代政府能力理论十分注重政府汲取资源的能力，“我们把政府能力的构成要素概括为以下7种：人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源（管理水平）”[16]。而其中人力资源是根本性的资源，这一点早已被人力资源开发理论所证明。因此，一支高素质公务员队伍始终是政府的核心资源。

政府素质包含两个层次的内容。一是政府作为整体在应对外部环境上的适应性，这与政府的管理理念、技术、制度和装备等因素有关，即政府必须根据外部环境变化而适时的更新知识和技术条件，就比如在一个信息化的时代，如果政府还不能实现行政过程的网络化就必将落后于时代要求。二是行政人员作为个体的能力素质。虽然行政人员不必然在所有方面都要比其他社会成员更高明，但追求公务员队伍的素质储备却时刻不能放松。实际上，前一层次的政府素质是关于条件的素质，也要受制于公务员个体素质。再高超的管理理念如果没有一批能够理解它的公职人员也难免会走样，再先进的管理设备如果没有会使用它的人也不能发挥最高效能。政府整体素质的提高最终可能还要归结到行政人员的个体素质之上。

应该说，公务员素质也是一个包含丰富内容的体系，关于公务员素质的具体内容，本文不再赘述。但需要明确的是，如果从行政变革的角度来考虑，提高公务员素质从而增加政府自我管理和社会治理的能力必须保持与时代同步。学习型政府的建设也构成政府能力建设的重要领域。

五、结语

本文无意深入探讨政府能力各要素的具体内容，随着时代变迁，这些具体内容会不断调整。而笔者更倾向于提出一个包含这四个要素的分析框架，这种分析框架的优势就在于：其一，它标明了政府能力建设的主要问题领域。在以变革为特征的后工业社会的实现进程中，职能、效能、作风和素质是能够涵盖关于政府能力各相关影响因素的统一框架，也是稳定的思考方向。其二，这四个要素之间既保持相对独立性，又相互关联，互相制约，具有一定的全面性。从中可知，对于政府能力提高不能单纯考虑某一个因素，在关切某一方面的政府能力建设的同时也必须考虑其可能带来的附带影响。其三，这种分析框架有利于体现公共行政的相对性，根据不同时代背景、不同的政策问题可以嵌入不同的变量，从而提供政府创新的持续动力。总之，政府能力是一个复杂概念，政府能力建设也必须被作为一个系统工程来对待。

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责任编辑吕学文