赵 亮

（华东师范大学 教育科学学院，上海 200062）

民办高校内部治理结构的反思与完善

赵 亮

（华东师范大学 教育科学学院，上海 200062）

高校内部治理结构是现代大学制度的重要组成部分，是高校学术自主管理权实现的重要保障，民办高校也不例外。需通过优化董事会结构，明确校长在教学科研等事务上的独立自主权，加强学生、教师、校友等利益群体的参与权，理顺校董关系，进一步明晰民办高校内部治理的决策机制、行政机制、监督机制。

民办高校；内部治理结构；反思与完善

改革开放以来，我国民办高等教育事业发展迅速。至2010年，民办高校已达676所（含独立学院323所），在校生476.68万人，有力地推动了高等教育体制改革和高等教育大众化进程。然而资本的逐利性和教育的公益性之间的矛盾却始终贯穿其中，制约着民办高等教育的健康有序发展。对此，还需从民办高校内部治理结构入手，通过优化董事会结构，认真理清各方利益关系，建立起真正的现代大学制度。

1 民办高校内部治理结构的基本内涵

“治理结构”一词源自公司治理理论。在现代企业制度中，法人公司制是基本模式，其所有者与经营者相互分离，并以委托代理关系为纽带维持公司的正常运转、分享公司盈利。但由于存在着代理风险，出于有效激励代理人并防止其损害委托人利益的考虑，决策主体开始多元化起来，在相互制衡的过程中谋求股东和企业利益的最大化。这些决策主体相互联系便构成了决策权结构，也就是“公司治理结构”。而随着理论研究和实践探索的不断深入，人们发现各种非营利性组织同样也可以引入这一治理理论，高等学校就是其中之一。

高校的治理结构也是一套决策权结构，是高校基于自身战略发展考虑，以相互制衡的多元决策主体为核心，为谋求学校利益的最大化，保证学校各项决策的正确做出与有效执行而进行的一种制度安排。就目前来看，在民办高校内部，决策主体主要包括：党委、董事会、行政部门、教职工和学生群体五部分。其中，党委负责总揽全局，进行决策引导；董事会针对学校的发展战略进行决策制定；行政部门针对学校的具体行政事务进行决策执行和反馈；教职工和学生群体则根据学校发展和自身利益进行决策监督和反馈，其中也包括教师群体针对学科建设和专业发展进行的学术运作决策。所以，民办高校的内部治理活动，也就是紧紧围绕着如何在这几个主体间构建良性的权力（或权利）制衡关系以谋求学校的最优化发展而展开的。

2 我国民办高校内部治理结构的现状分析

在立法层面，2003年颁布的《民办教育促进法》于第三章着重对民办高校的内部治理结构进行了明确要求：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”并分别对决策机构的成员组成、任职资格、职责范围以及教职工代表大会制度的监督职能等进行了规定。此后颁布的《民办教育促进法实施条例》和《民办高等学校办学管理若干规定》则针对该法进行了更为详细的规定。在实践层面，民办高校也积极探索灵活多样的办学模式，发展出多种类型的内部治理结构形式，但成绩与问题并存。

2.1 董事会结构片面化

董事会的设置目的，是为促进学校战略发展与日常运作的有效进行，而将各相关利益主体结合到一起，共同承担责任，分享预期利益，从而形成良性的利益制衡关系。《民办教育促进法》第20条明确规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。”但有研究显示，“通过对北京20所民办高校的调研发现，在现有的董事会领导下的校长负责制体系下，大多数民办高校董事会的成员多元化不足，董事会成员多来自于政府、高校或者企事业单位，很少有教职工代表进入董事会之中。”董事长也往往以出资人的身份独享决策权，即便是一些知名专家学者加入董事会，也多半只是一个头衔而已，导致董事会制度形同虚设，不利于学校举办者利益与教职工利益间的相对平衡，无法有效预防、减少和化解劳资纠纷，学校民主管理秩序难以维护。

2.2 权力主体关系不明

首先，党委对学校的日常事务管理过多，与其他利益主体间矛盾重重。根据高等教育法的相关规定，校党委的主要职责是把握学校的社会主义办学方向，领导全校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校发展的重大事项。而事实上，党委领导权却深入到学校的日常工作中，校长及校务委员会的执行权因此被削弱；教职工代表大会因受党委的直接控制，其监督职能被剥夺；甚至连本属教师自治领域的学术事务也最终由党委领导。其次，校董权责不明晰，普遍存在因一方权力过大而导致另一方决策权受限的恶性压制关系，导致的双方互不理解、互不支持、甚至发生矛盾冲突。更有甚者违背利益制衡基本原则，将董事长与校长合二为一，导致权力过于集中，不利于学校发展决策的有效作出。

2.3 立法监督机制不到位

目前相关法制体系尚不成熟，在诸如学校产权、政府优惠措施、合作办学、师生权益等方面规定不清，可操作性不强。特别是教职工代表大会制度，虽被赋予了监督权力，却因缺乏可操作性而成为一项虚权。董事长或校长大权独揽，广大师生因为没有完善的监督渠道无法充分保障自身的合法权益，严重影响了民办高校自我治理、自我发展、自我约束机制的形成，不利于民办高校发展决策的民主化、公开化。而政策信息的不对称更会诱发民办高校的短期行为，影响民办高等教育事业的可持续发展。

3 构建民办高校内部治理结构的主要路径

3.1 改善外部环境

一方面，政府应积极转变管理职能，树立公共政府的管理理念，实现从“全能政府”到“有限政府”的角色转换。宏观把握民办教育的办学方向，而将具体的各项管理职能归还学校，给予民办高校更大的办学自主权。另一方面，应积极创造健康有序的法制环境。中央立法需加紧制定实施与《民办教育促进法》相配套的法律法规。“如民办学校保护条例、民办教育督导条例、民办教育评估条例、民办学校教师管理条例、捐资助学条例等一批有关民办教育法律法规，并使之形成完整的民办教育法律体系。”并理顺与其他法律规范的关系，避免法律冲突。地方立法则应因地制宜地配套落实中央立法精神，在实践中检验各项措施的合理性和局限性，及时总结经验教训，促进法律法规的修改完善。

3.2 健全董事会制度

首先，应实现董事会人员构成多元化，保证董事会的各项决策能够较全面地反映社会各界的要求。从设置原则上来看，应注意多年从事教育教学工作人员的比重和实行亲属回避制度。从具体成员构成上来看，应主要包括四类利益主体：一是投资方或其代表，主要负责学校教育资源的监督管理；二是校长与学校部门负责人，主要负责执行董事会的各项决议，管理学校日常工作，并对决策实施效果进行及时反馈；三是教职工代表，主要负责学校的教学科研运作，并通过教职工代表大会，监督反馈学校决策的执行效果；四是社会各界人士，包括社区代表、学生家长代表和教育界人士等，主要负责对学校发展提供必要的信息支持，实现高校与社会的有效对接。其次，根据《民办教育促进法》及其相关规定，尽快完善董事会的各项规章制度。实现决策程序的规范性、严肃性、公开性，防止权力滥用，克服决策的随意性。协调各权力主体之间，尤其是董事会与校长之间的关系，规定董事会拥有最高决策权，负责制定学校发展战略规划，招聘校长；而校长则拥有最高行政管理权，执行董事会的各项决议，负责学校的日常行政事务。

3.3 完善校长治校制

首先应理顺党政关系，落实政治领导权、管理参与权和监督权，将工作重点放在：“引导学校正确处理好国家和学校的利益关系，保证国家的法律、法规在学校的贯彻落实；引导学校正确处理好经济效益和社会效益关系，督促学校行为符合法律规范和道德规范，始终坚持正确的办学方向；引导学校正确处理好眼前利益和长远利益的关系；加强对群团组织的领导，加强思想政治工作，提高学生的政治素质和文明素养；关心教职工的生活及合法权益等方面。”其次，要构建职、权、责、利相统一的治校体系。明确校长治校责任期的稳定性，防止董事会出于私人利益而随意招聘和解聘校长，损害校长合法权益、扰乱学校发展秩序的行为。明确校长的职权范围，必须将责任与利益相统一将办学者的工资、奖金、福利和荣誉与办学成效挂钩，督促校长更好地履行各项职能。另外，针对目前高校普遍存在的学术权力与行政权力二元对立结构，可着重加强学术委员会的制度建设，通过完善法律法规以及学校内部运作章程，赋予学术委员会真正意义上的审议、咨询及决策权，实现学术自由、学者自治，并通过教职工代表大会制度，实现学术自律。

3.4 改进内部监督机制

首先，可进一步加强教职工代表大会制度和学生代表大会制度建设，给予师生员工充分的办学参与权。通过定期召开教代会、学代会，认真听取师生员工对学校办学方向、教学科研、财务管理、人事分配、后勤保障等方面的意见与建议。特别是教职工代表大会制度建设，应确保其成员均由各基层专业学院、部、系和行政处室选举产生。并定期召开会议（每年应至少一次），听取校长工作报告，讨论年度工作计划；对涉及教职工根本利益的岗位职责、奖惩措施、福利补贴等进行民主讨论；对学校近期各项工作以及各级领导干部日常表现等进行民主评议。另外，可根据民政部颁布的《民办非企业单位(法人)章程样本》建立监事会制度，规定其组成人员必须熟悉学校管理和教学事务，并由教职工代表大会选举产生，本校董事、校级行政领导人员及财务负责人不得兼任。定期召开会议（每年应至少一次），听取学校工作报告，提出整改意见，并予以监督执行。在不干预学校正常教学管理活动的前提下，对学校的办学方向、办学措施、财务状况以及重大问题等进行监督检查，形成对决策机构的有效监督制约机制，防止其滥用职权，侵犯学校和教职工的合法权益。

[1]教育部．2010年全国教育事业发展统计公报[N]．中国教育报，2011～07～06（2）．

[2]刘颂．民办高校治理结构的成因分析：内外约束下的结果[J]．黑龙江高教研究，2009，(3)：103．

[3]张剑波，杨炜长．完善法人治理结构：民办高校可持续发展的重要保障[J]．湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2007，(1)：156．

[4]赵小和，秦红．试论民办高校党组织建设[J]．中国高教研究，2001，（12）：45．

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1674－5787（2011）04－0101－02

2011-00-00

赵亮（1983—），男，山东日照人，华东师范大学教科院博士研究生，研究方向：教育法学。

责任编辑 周丁力