鲁定华

(浙江省审计厅,杭州 310007)

0 引 言

交通建设项目是最早较大范围推行全过程跟踪审计的领域,浙江省重点交通建设项目全面推行全过程跟踪审计已有近5年时间。全过程跟踪审计与传统的审计方式不同,跟踪审计单位在交通建设项目实施的早期即介入,并在项目实施过程中持续进行监督,对交通建设项目的投资控制、资金管理、管理方式产生了重大影响。通过近几年实践,交通建设项目跟踪审计在推动项目规范化管理,加强投资控制等方面起到了积极作用,但仍需加强对其特点、定位及实施方式等方面进行研究,促进交通项目建设单位统一认识,加强浙江交通建设项目管理,充分发挥交通项目全过程跟踪审计的预防作用。

1 交通项目跟踪审计的特点

与传统的投资审计相比,交通建设项目跟踪审计在较早阶段介入被审计事项并伴随事项的整个实施过程,具有以下特点:

1.1 时效性强

传统交通项目审计倾向于在项目接近竣工阶段或已经竣工后才对项目实施审计,时效性较弱,所反映的很多问题已经造成了损失,对具体项目而言已不具备改进的可能。而交通建设项目跟踪审计与被审计事项的发展同步,贯穿被审计事项发展的全过程,可随时反映审计发现的问题,因此具有很强的时效性。

1.2 突出绩效性

在同步跟踪的过程中,审计人员能及时了解项目在实施过程中的管理问题、内部控制问题,及时帮助建设单位改进管理薄弱环节,完善运行机制,从而减少损失浪费、节约建设资金、提高投资效益、规范过程管理,更能够体现绩效性。

1.3 侧重预防性

交通建设项目跟踪审计不仅关注结果,更关注被审计事项的发展过程,对审计过程中发现的问题可及时提出整改意见,督促被审计单位整改落实,以避免引起后期更大的问题。同时,审计还可以就政策、法律、规范等方面向被审计单位提供咨询服务。因此跟踪审计更侧重于预防,更能体现审计的“免疫系统”功能。

2 交通建设项目跟踪审计的作用

由于伴随被审计事项实施的全过程,相对于传统项目审计来说,交通建设项目跟踪审计能够在审计过程中对被审计单位、事项有更多的接触和了解,易于获取更全面、有效的信息,因此,也能发挥其特有的作用,主要体现在:

2.1 能全过程掌握项目实施情况

从以往的审计经验来看,交通建设项目竣工决算审计面临较多的困难,主要体现在:隐蔽工程审计困难,已付工程款追回困难。项目跟踪审计由于在项目早期即介入审计,因此可以较好地解决这两方面的问题,为竣工决算审计打下良好的基础。在项目实施过程中,由于跟踪审计人员始终跟随在现场,对隐蔽工程、变更工程等内容,可以留下非常详实的记录,包括书面记录,影像资料等,作为第一手审计证据。在后期的竣工决算审计时,这些资料可以还原项目的真实实施情况,为正确审定工程造价提供依据。

另一方面,交通建设项目跟踪审计过程中可以对每一次工程款的支付情况进行审计,如果发现支付有误,可以要求建设单位及时纠正。审计和建设单位均处于比较主动的地位,有利于问题的纠正和解决,有利于最终的竣工决算审计。

2.2 能为被审计单位提供政策法规咨询

当前交通建设领域存在的问题仍较多,高估冒算、违法转分包、损失浪费等问题并不鲜见,已成为经济案件的高发领域。其中既有主观原因,更有客观原因。很多建设单位的管理人员都是第一次搞建设,并不熟悉相关建设程序、法律法规等。项目跟踪审计对建设的各个环节都进行了实时的审计监督,从工程招投标、合同签订、设计、变更、材料与设备的采购、一直到工程款支付都置于审计监督之下。一方面,审计人员可以向建设单位提供相关法律法规的咨询,督促其按照相关要求规范地实施建设的各个环节。另一方面,可以利用审计的专业知识,帮助建设单位分辨施工单位的不合法行为,避免国家财政资金的损失浪费。

3 交通建设项目跟踪审计需完善解决的问题

3.1 跟踪审计独立性难以得到保障

交通项目跟踪审计人员独立性往往得不到保证,一般主要有三方面原因:一是党政领导和建设单位要求审计机关开展跟踪审计,及时跟进项目建设,杜绝违法违纪现象的屡屡发生,故而要求审计机关和跟踪审计人员参与项目管理,参加各类协调会议或作为某一环节对项目进行把关;二是由于受工期限制和行政主导等因素影响,各级领导和建设单位往往要求跟踪审计人员在不影响决策落实、项目推进等前提下,处置和弥补项目建设时出现的问题;三是在项目实际实施时,跟踪审计人员很难清晰划分项目管理和审计监督的界限,很可能会越位行使本不属于自己的职权,偏离跟踪审计的本意。

3.2 审计人员综合业务能力不能完全胜任跟踪审计需要

由于交通建设仍处在高速增长阶段,项目投资额不断增加,建设的难度在不断加大。如有的特大型桥梁项目,其建设的难度往往是世界级的,专业要求高。对建设单位来说,有了审计机关的参与,出于免责及对审计人员信任的需要,对审计人员的要求是从设计、投资、质量、进度及安全管理等方面全方位提供意见和建议,实际上要求审计人员是全能型人才,审计人员除应具备一般的工程、财务知识外,还要求具有跟踪项目特需的专业技术知识。因此,跟踪审计无疑对审计人员的各方面素质提出了更高的要求,然而,审计机关力量的不足和跟踪审计人员的有限性决定了这一缺陷的必然存在,尤其是当前交通项目审计内容不断扩张的背景下,这一矛盾尤为显著。

3.3 中介机构的利用产生审计风险

由于跟踪审计往往会牵涉到大量的人力和精力,在审计机关人员不足的情况下,各地大多采用通过整合社会审计资源来实现跟踪审计目标。大多数审计机关采用的审计机关主导、社会中介机构参与的跟踪审计模式,也往往因为时间跨度久、审计事项杂、专业判断多、自身力量少等原因,实际上还无法实现对审计监督的全盘把控,一方面,大多社会审计人员更注重于造价审核,对于国家审计更为关注的合法合规性、效益性及宏观性并不擅长;另一方面,中介机构还因为与建设相关单位存在经济利益和长期业务关系,对建设相关单位不能形成有效地监督。对于投资额很大的交通建设项目,跟踪审计费用由建设单位或其主管部门支付,一定程度上丧失了审计的独立性。

4 发展和完善交通建设项目跟踪审计模式的思考

4.1 提高交通建设项目跟踪审计的思想认识

目前交通建设项目跟踪审计还处在探索发展阶段,正确认识和对待这一审计方式是促其健康发展的重要前提。交通建设项目跟踪审计的产生和应用,是在交通投资领域真实、合法问题还较为突出的情况下,为适应审计需求而加大审计力度、提升审计效能的应对之策,能够较好地解决传统预算执行审计、竣工决算审计等方式存在的时效性问题,本身是对审计方式方法体系的丰富和完善。其次,交通建设项目跟踪审计方式的运用应适度。跟踪审计能够较好地发挥预防性作用,但也存在着较大的局限性和较高的风险,对审计人员的要求更高,需要从实际出发、因地制宜地加以开展,不能为跟踪而跟踪,或者形式上跟踪实际上并没达到效果。

4.2 合理选择交通建设项目跟踪审计介入时点

交通建设项目跟踪审计介入时点与跟踪审计的定位及成果有着直接的关系,从跟踪审计的效果来说,审计介入时点越早,能起到的审计预防作用会越明显。由于审计资源的有限性及突出审计重点的要求,对交通建设项目跟踪审计介入时点的选择,应根据审计成果使用者的需求来确定,可从以下几个方面来选择。

(1)在前期决策及初步设计阶段开始介入

审计人员可以在投资项目决策阶段就介入审计,对项目是否立项等管理决策事项发表意见,事先为被审计单位提供咨询意见,因此,在这个阶段介入跟踪审计,对审计人员的要求最高,实际实施的项目并不多。

(2)在项目招标阶段开始介入

在投资项目招标阶段参与审计,主要是对项目实施的招投标内容、标段设置、招标文件编制、投标价控制、清单编制等事项提出审计意见,帮助建设单位从招投标、合同签订阶段就加强投资,可较大程度克服现行招投标制度中的各项漏洞,为项目施工过程中的造价控制及合同履行打下良好的基础。

(3)在项目施工阶段开始介入

当前交通项目跟踪审计介入时间多数从施工阶段开始,主要是进点后对项目决策审批、征地、招标情况进行事后审计,对施工阶段质量、投资、进度、安全等情况实施不间断或阶段式审计,重点对项目工程款支付、重大变更、合同履行、参建各方的职责履行情况进行审计,为竣工决算审计打下良好的基础。

(4)根据项目建设重点关键环节的分阶段跟踪

当前,在审计力量不足和审计成本控制的情况下,可以把全天候的跟踪变为 “重点关键环节”的跟踪。交通建设项目的重点关键环节一般表现在以下方面:前期决策、设计、招标投标、隐蔽工程验收、材料与设备的采购、重大变更、竣工验收、工程财务决算等。在每个关键环节又要细化审计事项,做到有的放矢,准确把握跟踪审计的切入点。

4.3 加强跟踪审计质量控制和成果考核。

交通项目跟踪审计结论具有分散、多元、全面等特点,审计意见不是在项目结束后提出,而是在项目进行中就要及时提出,随时整改。审计人员的自由度较大,承担的责任也大,需要十分丰富的审计经验和较强的应变能力。

(1)重视跟踪审计项目的立项选择

交通项目跟踪审计项目选择与一般的审计项目相比,由于投入审计资源多,审计风险大,应根据交通主管部门的需求有重点的选择,针对项目本身的固有风险及管理风险作出详细的评估,以决定是否立项及组织审计力量。

(2)选择专业高效的跟踪审计人员

要建立一支具有高度责任感和事业心、业务素质过硬、组织精干高效的交通项目跟踪审计队伍。一是参与跟踪审计人员应具有的专业胜任能力、职业道德水平和应予回避的情形,以及避免介入管理决策的条款等;二是督促其严格按审计程序办事,审慎发表审计意见,必要时应当取得有关专业人士的帮助;三是要加强对审计人员的管理和监督,严守审计纪律。

(3)制定跟踪审计的操作规程

具体包括计划、立项、实施、报告、归档等各个阶段的规范化操作。特别是对跟踪审计通知书发放、跟踪的方式、交换意见的形式、审计报告、归档等具体行为,要在管理办法中进行规范。

(4)加强成果管理与考核

跟踪审计中由于对过程进行了监督,提高了政府资金的使用效率,从而造成在工程决算阶段审计时,很难出现大的工程结算审减额,审计成果管理与考核可体现在阶段性审计报告和年度审计报告中。体现在跟踪过程中采用的建设性审计信息和审计意见。在跟踪审计成果的考核和业绩评价方面,应增加跟踪审计提交的意见建议采纳情况,促使建设单位建立制度、提高绩效、完善管理等方面的考察比重。

4.4 建立交通建设项目跟踪审计的统筹管理机制

交通建设项目审计一直存在任务重、力量不足的问题,开展项目跟踪审计对审计资源的要求更高,在一定程度上会使力量和任务的矛盾更加突出。因此,要使项目跟踪审计切实发挥作用,就要做到量力而行,突出重点,保证审计质量,这就要求在审计业务管理和具体的审计项目管理上,从实际情况出发做好统筹工作。一是在审计方式的选择和运用上,应统筹考虑审计需求和审计资源;二是在跟踪审计项目的选择上,应统筹考虑预期成果和可行性。应将可预期审计成果的大小作为交通建设项目跟踪审计立项的重要标准,从源头上保证审计成果最大化。三是在项目跟踪审计力量的配置上,应统筹考虑项目周期和审计工作安排。交通建设项目跟踪审计的时间跨度会比较大,要求参与跟踪的审计人员保持一定的稳定性。

5 结 语

在2006年申苏浙皖高速公路全过程委托跟踪审计试点的基础上,浙江交通主管部门在台金高速公路、嘉绍跨江通道等重大交通项目推行了全过程跟踪审计制度。实践表明,跟踪审计对规范交通基建程序,确保交通建设资金安全完整,节约工程投资,杜绝和减少违纪违规现象的发生,促进交通领域党风廉政建设发挥了积极作用。加强交通建设项目审计模式研究和实践,必将推动该项制度在服务浙江交通项目建设发展中发挥更大作用。

[1]柴严.中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述[J].审计研究,2009,(6):15-18.

[2]曹慧明.建设项目跟踪审计若干问题研究[J].审计研究,2009,(5):47-52.

[3]审计署审计科研所.关于开展跟踪审计有关情况的调研报告[Z].北京:中华人民共和国审计属,2009.