侯保龙 陈 炳

(浙江海洋学院管理学院，浙江 舟山 316000)

治理理论视角下公共危机治理中公民角色定位

侯保龙 陈 炳

(浙江海洋学院管理学院，浙江 舟山 316000)

在全球风险社会时代，公共危机越来越具有常态化的趋势。研究公共危机问题必须使用新的理论视角。在治理理论看来，公共危机治理是政府和公民共同的事业。那么，公民的角色定位就显得尤为重要。公民参与公共危机治理的角色应是发现灾害危情和提供专业建议的预防者、危机应对和服务的直接提供者和信息反馈者、公共资源筹集与分配的监督者、灾后重建实务性功能的具体承担者。当然，公民参与角色的有效扮演需要实现与政府角色的协同。

公共危机；治理；公民角色；公民参与

在风险社会和全球公民参与运动的双重影响下，各国的政府应急管理走向公共危机治理。然而公共危机治理内容的广泛性、多样性等特点彰显出政府单中心管理的不足，促使公共危机治理主体的范围急剧扩大，公民参与成为不可或缺的一部分。

一、治理理论的兴起代表着国家与公民关系的重大变革

在传统意义上，治理是指与传统国家控制相并列的管理行为，是国家至上权力的统治、管辖、支配和控制，其关注的中心是其管理机制不依赖政府权威和政府的认可批准[1]。库伊曼和范·弗利埃特指出，治理是一个比政府管理更广泛的现象，“治理的概念是，它所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标支撑的”。[2]著名学者莱斯特·塞拉蒙把治理看作是一种与传统政府统治迥然不同的新范式，是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，是超越公私二元结构、实现社会网络体系化的策略创新。治理的兴起总体上体现了这样一个事实，即国家不再垄断专家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资源[3]。

而治理理论兴起的背景是全球公民社会的发展。公民社会的不断发展使战后国家社会化和社会国家化的状况得以改观，推动国家与社会的相互型塑以及治理的形成[4]。俞可平指出：“从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。……善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。从这种意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”[5]有学者更认为“公民社会之所以成为公共治理的社会基础，这是由其自身的特性和功能所决定的”[6]。

在治理的新视域下，由于公共领域与私人领域的互相渗透，政府与公民的互动日益加强。因此，从根本上说，当代公共行政是否能够实现高效运作并不仅仅依赖于其行动方案是否合乎技术理性的要求，关键还要看其是否能够为公众中的大多数人所认同和接受，虽然大多数人所认同和接受的方案并不就是“最佳的”或“最经济的”方案，但却是行政方案具备合法性且富于可操作性的基础[7]。公民参与公共治理，就改变了政府与公民在治理中的权利不对称的状态。这种合作治理意味着“治理者与被治理者的界线走向消融，普遍的治理者与被治理者的一体化让治理活动成为一种既不是参与精英所组织的治理活动，也不是排斥他人治理的自治。”[8]治理理论在本性上具有一种开放兼容的胸怀，它对社会参与公共管理事务有一种本能上的亲和力。治理理论的兴起，从根本上改变了政府与公民的关系，这种关系不再是一种此消彼长的零和性的消极关系，而是一种新的相互增进、相互协同的共赢性的积极关系。因此，在现代社会，要实现公共事务的有效治理，离开公民的参与是不可想象的。

二、公共危机治理的常态化需要公民参与

从某种意义来说，现代公共行政可以区分为常态管理和非常态管理两部分，不具备非常态管理的行政体制很难说是现代公共行政体制[9]。公共危机治理是一种非常态管理，其功能是防范、化解危机，减少由危机而可能造成的损失，同时还要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能的公共危机消灭在萌芽状态。公共危机治理的目的是恢复社会秩序，保障人民正常的生产和生活，维护生活稳定，促进社会和谐[10]。

应当引起我们高度关注的是，在全球风险社会、非传统安全肆虐的背景下，公共危机治理出现了常态化的新特点、新趋势。这就使常态和非常态管理之间的区别日益显得模糊，而两者间的联系却日益凸显。现代社会，应对公共危机的一个内在要求就是其压力排解的多维性、政府与民间的共担性和公民主体的参与性[11]。由于公共危机的严重性，决定了对其治理具有公共性、全员参与性与管理的全程性特征。公共危机这种公共害品的治理具有外部不经济性，任何公民都不愿或无法单独进行公共危机治理，而尽管政府的治理职能不可或缺，但由于其能力以及可用资源的有限性，完全依赖政府也是不可能的；因此，决定了公民参与公共危机治理的必要性。

西方国家已把多中心治理理论运用于公共危机治理实践之中，这是公共危机治理发展的必然趋势。西方国家在公共危机治理机制中一般都重视公民参与的重要地位与作用。事实上，公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的理念。从20世纪50年代开始，公共危机管理已经发展为一种更加具有合作性的事业。这种变化逐渐超越了自上而下的官僚制政府模式，形成一种更有活力、更加灵活的网络模式，促进了政府系统内部及其与公民社会的合作。例如，美国政府虽然在卡特里娜飓风灾害应对中行动迟缓、救援不力、效率低下，但它有一个发达的公民社会，在巨灾来临时，公民有很强的互救自救能力，公民参与扮演了积极救援的角色。所以，政府应树立公共危机常态化治理的新思维，积极把公民参与引入公共危机治理之中。

三、公民在公共危机治理中的角色定位

“角色”概念本来自戏剧学概念，是指人们在一定社会中的地位和作用。社会角色侧重从动态角度反映社会系统中行动者的行动过程。由于每一个公民都是权利与义务的统一体，那么，公民的公共危机治理角色就是指公民在公共危机治理中承担社会责任、使命及其作用。在这里，“公民”概念有两层含义，可以指个体性公民，或称之为志愿者，也指集体性公民，即为“公民组织”，或称为非政府组织，或民间组织。具体地说，按照公共危机治理的一般流程，即沿着危机预防、应急处置与危机恢复的路径，公民角色归纳起来主要有以下几种。

一是发现灾害危情和提供专业建议的预防者。不同公民或公民组织与政府专家在公共危机治理中的参与方式不同，政府专家参与公共危机治理，其动机更多来自其岗位职责，带有明显的被动性和反应滞后性等特点。而公民特别是非政府组织中的专家学者则不同，他们主要基于兴趣和社会责任，基于非政府组织的性质以及成员间共同目标所进行的危机预防和预警活动，是对政府危机治理活动的有益补充，一定程度上能够弥补政府的缺陷。

二是危机应急处置者和服务的直接提供者和信息反馈者。在新公共管理理论看来，非政府组织可以成为政府提供公共产品和公共服务的具体生产者。非政府组织在危机应对中发挥着大量的救援功能，如募集资金、物资、救助灾民、提供慰藉等，而且在公共危机后灾区重建过程中提供物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。在公共危机评估与学习阶段，由于政府部门存在自身利益和领导责任的问题，在上级追究公共危机责任时，难免会出现互相推诿、隐瞒事实和淡化影响的倾向，这时，公民是最可靠的危机反馈者，他们能够向政府提供最为客观和准确的危机反馈信息，使政府有关部门能及时总结危机处理的经验教训[12]。

三是公共资源筹集与分配的监督者。“任何旨在预防和解决公共争议的措施的执行，其基础必然是拥有一个充分知情的公众群。”[13]由于公共危机治理牵涉相关利益者众多，为避免争议的出现和保证政府管理的公平、正义，公民参与十分必要。与此同时，公民参与还可以预防政府实施公共危机治理中的“逆向选择”或“道德风险”等问题。例如，公众可以要求了解政府部门处理公共危机的现状和进程；对于政府在筹集资源乃至资源配置中的寻租活动，公民可以通过各种方式表达不满并要求政府及时改进，从而对政府行为起到监督作用。

四是灾后重建中实务性功能的具体承担者。政府主导的灾后重建工作往往具有主观设计性，缺乏对灾区群众的真实关切，从而使灾后重建称为一种政府的单方面行为。由于非政府组织深深根植于社区文化之中，能够让民众表达自己的真正需求，能运用灾区的人才和技术，也能够提出针对民众真正需要的恢复和重建策略，因此，远比程序化和技术化的政府重建计划更具弹性，更切合灾区实际。

四、公民参与公共危机治理的角色实现

公民角色的扮演并不是孤立进行的，它不但需要一定的经济社会文化条件，更需要政府责任的恰当定位与支持。相对于公民，政府在公共危机治理中掌握着优势资源，担负着公共危机治理的最重要责任。在协同治理的多中心治理思路下，政府对公共危机治理的责任担当方式发生了巨大变化，社会组织甚至公民个体通过各种渠道介入到治理过程和提供服务中，政府的直接治理主体地位表面上弱化，但实际上，在这一新的治理体系中，政府角色已转变为社会治理体系的维护者与制度规则的供给者，政府的治理地位实际上提高了。

首先，政府要张扬公民参与精神，激励公民参与公共危机治理。公民参与精神就是公民对社会公共事务的基本信念和价值追求，包括志愿精神、人本精神、自治精神。参与精神是与被动接受管理或对公共事务的冷漠相区别的。如果每个人只关心私人事务，而把社会公共事务放心地交给他人去做，那么，实际上就是把公民自己置于公共领域之外，这是对公民参与权的放弃。公民参与精神还表现为公民对社会公共问题有浓厚兴趣，愿意投身于公共事务治理活动。以我国为例，虽然在很长一段历史中，许多民众较为缺乏独立思考、理性批判精神和关注公共事务的现代人格，但这种状况随着风险社会和公民社会时代的到来不断得到改变，尤其是近些年来，由于民主与法治水平的提升，以及公民社会的不断成长，公民精神的发育有了一个较好的土壤。所以，政府应张扬公民参与精神，激励公民参与公共危机治理。

其次，政府对整个公共危机治理的领导责任不可或缺。政府的公共特性决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益,解决社会的公共问题，为社会提供公共产品[14]。政府在公共危机治理中的职能定位和作用发挥关系到公共危机治理效率的高低，决定了公共危机治理的成败。公民参与公共危机治理虽然意义重大，但公民参与总的来看还是辅助性的作用，并不能排除政府对公共危机治理的有力指挥，而且公民参与公共危机治理作用的发挥以及发挥的程度如何，在很大程度上都取决于政府的态度与政策。因此，公民参与应是在尊重政府意志的前提下依法进行的有序活动，而不是一种无序参与，否则就会对整个公共危机治理造成危害。

第三，政府应承担起公共危机治理的协调性责任。公共危机一旦发生，政府就应当充分调动一切治理力量，全力以赴减少公共危机带来的损失。政府既要成为一个有效的组织员和指挥者，又要成为一名高超的教育者和动员者。政府应遵循以人为本的原则，以开放的姿态做到信息公开、及时的事件通报、向公民传达公共危机评估结果以及政府所作的努力，为公民参与公共危机治理创设良好的软环境。在公共危机爆发后，由于社会失序和人们行为失范，整个社会从公共领域到私人领域都会处于不同程度的混乱状态，在此情形下，政府要成为一个出色的矛盾疏导者和群体人际关系的协调者，要综合运用经济的、行政的、法律的和思想教育的手段在各利益相关者之间架起协调沟通的桥梁，政府要根据事件性质和事态发展情况要求平常不相关的部门之间进行通力合作，在尽量短的时间内以最低的成本使相关部门步调一致地投入到公共危机治理中。

第四，政府要高度重视和尊重公民参与公共危机治理活动，不能边缘化公民及其组织的作用，要注意扶持公民参与公共危机治理，使其配合好政府的公共危机管理，从而达到政府与公民良性合作共治。在这方面，政府应有高度的责任意识，在日常管理中，注意提高公民的自救互救技能，采取多种手段对公众进行相关知识的宣传。相信公民参与的积极作用，与广大公民同舟共济，共同应对公共危机。

第五，公民组织自身要加强机构建设，加强组织内部管理和自律。这是规范公民组织运营的内在条件与动力。组织的力量是强大的，其能量远远高于分散的个体。在一个健全的公民社会中，公民个体参与公共危机治理的行为应该融入到一个适当的公民组织中才能发挥最有效的作用。公民组织内部完善治理结构，实现组织自律，有效地吸纳和使用志愿者，对公民参与公共危机治理具有实质性的意义。因此，要重视和完善公民组织的内部治理结构建设，充分发挥理事会、会员大会等机构的监管作用，健全与落实公民组织的内部民主制度，鼓励公民组织成员参与组织决策和监督；建立公民组织信息披露与发布机制，定期向社会公布基本信息；规范公民组织的财务管理制度，提高公民组织资金使用的透明度。公民组织还应从培育有利于公民参与的组织文化的角度，关注公民参与者的社会视野、个人成长与治理技能等，力图通过文化熏陶，培育出能够扎根社区、积极参与和宽容态度的公民志愿者。

综上所述，政府与社会的多元共治是公共危机治理的基本要求。其中，政府的协调与控制是实现公民有效参与的首要前提。政府应在与公民取得利益与价值共识的前提下，结成一种权责对等、相互依赖、上下联动、协同应对的合作伙伴关系，充分发挥好政府与公民参与各自的优势与功能，实现政府与公民之间的角色协同，以形成合力，提升公共危机治理的效果和水平，从而转“危”为“机”，提升公共危机治理的整体绩效。

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The Location of Citizen Role in Public Crisis Governance:Governance Theory Perspective

HOU Bao-long CHEN Bing
(School of Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316000,China)

Public crisis has been increasingly normalized in the era of the global risk society.Studying the public crisis must use the new theoretical perspective.From the governance theory,public crisis governance is a common cause of government and citizens,so how to locate the roles of citizen participation is particularly important.The roles of citizen participation in public crisis governance should be a preventer to discover crisis and offer professional recommendation,a provider to deal with crisis and offer direct service,an information respondent,a supervisor of public resource mobilization and allocation,and a bearer of practical function in the postdisaster reconstruction.Of course,the roles realization of citizen needs to achieve synergy with the role of government.

public crisis;governance;citizen role;citizen participation

D035

A

1008-8318（2011）03-0031-04

2011-03-08

2010年浙江省社科联年度课题“浙江重大灾害性公共危机治理中的公民参与”（编号：2010B104）阶段性成果。

侯保龙（1973-），男，安徽临泉人，讲师，博士。