上海金山海事处 潘遵健 尹如奇

航运公司安全管理体系在船运行情况的监督检查

上海金山海事处 潘遵健 尹如奇

结合自身在现场监督管理实践工作中的几点认识和体会，总结航运公司安全管理体系运行有效性检查中的常见问题，并有针对性地提出一些管理建议，期望能够为安全管理体系运行的现场监督管理提供一定的参考。

航运公司；安全管理体系；现场；监督检查

一、前 言

为了提升中国航运公司安全管理水平，促进和改善海上交通安全，防止船舶污染海洋环境，交通运输部于2001年7月颁布了《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（试行）（简称《NSM规则》），并于2003年1月起对不同种类的船舶分时段、分批次实施。至2007年7月1日，我国沿海所有500总吨以上跨省航行的船舶均已按照《NSM规则》的要求建立安全管理体系。《NSM规则》的全面实施打破了航运公司传统的管理模式，提高了航运公司安全管理和环境保护的水平，在促进船舶安全和防污染、减少事故发生方面取得了显著的成就。

然而，从近几年审核和现场检查的情况来看，部分航运公司在实施规则和体系运行中流于形式，安全管理体系未得到有效落实，“两张皮”（即安全管理体系的运行仅停留在“文件化”上，文件和记录用于应付检查，实际操作并不参照文件的规定执行）现象日益突出。体系内船舶在安全检查中被滞留或发生水上交通事故甚至是重大事故的现象时有发生。

现场检查作为海事主管机关的一种强有力的监管手段，其目的是促进航运公司安全管理体系的有效运行。因此，海事主管机关应将为航运公司提供服务纳入对航运公司的日常监管活动中去。通过对公司体系运行情况进行现场检查，督促公司和船舶发现并解决体系在船运行过程中存在的问题，从而促进安全与防污染管理能力的持续改进，更好地执行安全和环境保护方针。

从2010下半年起，上海金山海事处创新了海事监管模式，加强了对公司安全与防污染体系在船运行情况的监督检查，对安全管理体系运行情况的现场监管进行了有益探索。

二、安全管理体系监管中存在的一些问题

（一） 航运公司安全管理体系“重定期审核，轻现场监管”

虽然《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》明确了海事管理机构对航运公司的安全与防污染管理活动实施监督检查的职责，但目前海事主管机关对于航运公司安全管理体系的监管主要是通过对公司和代表船的审核来实现的。通过对被审核船舶的体系文件和安全管理活动进行审核，判断体系文件的覆盖性及对强制性规定的符合性，评价船舶的安全管理活动与体系文件的符合性，实现规定目标的有效性。其目的就是利用外部强制手段来促进规则的有效实施，为被审核船舶提供改进体系运行的机会[1]。

体系审核有其自身的局限性。首先，体系审核只是对公司安全管理体系文件的覆盖性、对强制规定的符合性以及实现方针目标的有效性进行审查。对于船舶安全管理活动与体系文件的符合性的审查以代表船为主，无法覆盖体系下的全部船舶。其次，体系审核的时间间隔较长且相对固定，而航运公司安全管理体系的运行是一个连续的动态过程，单一的审核无法保证航运公司安全管理体系在整个期间处于持续有效状态。对于公司安全管理体系的审核体系运行情况现场监管的缺失使部分航运公司船舶管理与体系运行严重脱节，甚至出现审核前临时聘用一些岸基管理人员，突击补充体系运行记录等，造成了公司体系运行十分分严重的“两张皮”现象。主管机关应加强对航运公司的日常管理，定期或不定期地对公司体系运行情况进行现场监督检查，使公司无法为应付检查而突击恶补，从而有效杜绝“两张皮”现象，切实促进航运公司安全管理体系持续运行。

（二）航运公司安全管理体系的检查以文件和记录为主，较少涉及原因方面的挖掘

为加强对航运公司安全管理体系在船运行情况的监督检查，督促航运公司落实安全主体责任，近几年海事部门强化了对体系在船运行情况的检查力度。新修订的《船舶安全检查规则》也将船舶安全与防污染管理体系的运行有效性作为船舶安全检查的重要内容之一。但目前，对于船舶安全与防污染体系运行有效性的检查，以对体系文件和运行记录情况的检查为主，较少从体系管理的角度挖掘船舶安全管理中存在的漏洞。对于安检过程中发现的缺陷，一般要求船舶就事论事地对单一的缺陷进行纠正。对船舶存在的事故险情、违法行为，海事执法人员侧重于调查造成事故的直接原因和违法事实的客观证据。针对船舶管理中存在的问题，检查人员很少要求船舶从体系管理的角度深层次地挖掘造成缺陷、发生事故险情或发生违法行为的更深层次和更全面的原因，以及全面系统地进行纠正。

（三）安全管理体系培训不够系统，现场执法人员体系检查水平有待提高

长期以来，由于对安全管理体系的监管偏重于对公司安全管理体系文件的审核，海事部门大多从具有丰富船舶安检经验的港口国控制（PSC）检查官和具有航海经验的船长、轮机长中抽调人员，经系统培训后担任体系审核员。而一线海事执法人员很少涉及安全管理体系知识的培训，对规则和体系掌握不深。体系检查知识的缺失使现场检查人员在实施现场监管时，有无从下手和不敢检查的现象。对于体系的检查也仅仅限于对相关证书（DOC、SMC）持有情况进行检查，很少对公司安全管理体系在船运行的情况进行全面、系统的检查，造成在船舶安全检查和现场监督检查中对安全管理体系运行情况的检查不到位，客观上助长了“两张皮”现象的蔓延。

（四） 监管理念存在误区，“审核”“检查”缺少联动

目前，在部分检查人员中存在这样的误区：认为船舶安全管理证书和符合证明是海事主管机关（或授权中国船级社）对公司安全管理体系进行系统审核后颁发的证书，在现场检查中发现不符合体系的缺陷，就是对发证机关审核行为的否定。这种片面的认识制约了现场执法人员对于体系在船运行情况监督检查的积极性和主动性，也妨碍了现场检查与体系审核人员之间的信息沟通[2]。

事实上，现场检查是通过抽查船舶设备及船员的操作来反映公司的管理是否在船上得到了有效运行，是通过外部强制手段来促进规则的有效实施，为被检查船舶提供改进体系运行的机会，可以有效弥补体系审核自身存在的局限性，是对审核行为的有效补充。此外，现场检查的信息在体系审核时还可以作为公司安全管理体系是否在船得到有效运行的直接证据，为体系审核提供充分的材料支持。

三、实施安全管理体系现场监管的建议

安全管理体系是落实企业安全主体责任的重要抓手，是政府服务企业安全的重要载体。如何督促航运公司有效运行安全管理体系、将NSM规则落实到实处，是海事主管机关面临的一项重要任务。2007年交通运输部颁布的《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》在详细规定了航运公司安全与防污染责任的同时，也明确了海事部门对航运公司安全与防污染活动进行监督管理的职责。笔者认为，海事机关应以此为契机，在加强航运公司安全体系审核、发证工作的同时，从以下几个方面加强对航运公司安全管理体系运行情况的监督检查，实现对公司安全管理体系运行情况的有效监管，使体系在规范公司安全和防污染管理、提升船舶运营质量方面真正发挥作用，为水上交通安全提供有力支撑和坚强保障。

1. 打破固定思维，拓展监管手段，提高体系监管的针对性和有效性

针对目前对航运公司安全管理体系监督以审核为主以及现场监督检查局限于船舶安检和对发生重大事故的船舶、被滞留船舶、黑名单船舶和发生重大违章行为船舶的跟踪管理的局面，主管机关应改变审核发证与现场监督相孤立的局面，建立航运公司安全管理体系长效监管机制，加强对航运公司安全管理体系运行情况的日常监管。定期或不定期地对航运公司安全管理体系在船运行情况实施现场检查，并将对公司的监督与对船舶的检查结合起来，使公司和船舶无法为应付检查突击恶补，有效杜绝“两张皮”现象，切实促进安全管理体系持续有效运行。

2. 加强全员培训，全面提高现场执法人员体系审核和现场检查技能

目前，现场海事执法人员中持有审核员证书或接受过系统的体系知识培训的人员较少。俗话说“打铁还需自身硬”，一线执法人员体系审核知识和应用技能的缺失是造成航运公司安全管理体系监管不到位的重要原因之一。从建立和巩固航运公司安全管理体系监管长效机制的角度出发，海事机关应加强一线执法人员的体系审核知识和应用技能的培训力度，至少是在持有A类安检员证书的现场海事执法人员中普及体系审核员培训，全面提升一线执法人员的体系检查技能和水平，为航运公司安全管理体系的监管提供充足的人力基础。

3. 建立信息沟通机制，实现资源共享，对安全管理体系实施全方位监管

安全管理体系在船运行情况的现场监管是对航运公司安全管理体系审核的有效补充。通过建立现场监管与审核发证信息的共享机制，可以使审核员在对公司安全管理体系进行审核时，更加全面地了解公司岸基和船舶管理的各种情况，并有针对性地开展审核工作[3]。同时，一线海事执法人员也可以通过共享航运公司安全管理体系审核的相关材料，在事故调查和违法行为调查处理中，从航运公司安全管理体系的角度认真进行调查和分析， 从而找出导致事故险情、违法行为发生的深层次原因，促使公司采取措施纠正缺陷，更加自觉地加强安全管理，完善并更加有效地运行安全管理体系。

四、结束语

安全管理体系是实施有效监管的有力抓手，是海事部门服务航运企业的最佳载体，是打造水上安全管理长效机制的纲领性系统[4]。海事部门实施体系运行现场监管的目的不是简单地查找体系在船舶运行中出现的具体缺陷，而是通过对体系的监督检查，发现航运公司在安全与防污染管理方面存在的系统性、机制性的问题。对于现场检查中发现的缺陷，海事机关除实施跟踪管理、督促船方进行改进外，还应按照《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》（2007年交通部6号令）的有关规定，通过签发安全管理建议书、实施安全约谈等有效途径，将发现的问题及时通报航运公司和船籍港海事主管机关，充分发挥船籍港主管机关在安全监管中的优势，将审核发证与现场监管结合起来，建立和巩固安全管理，建立体系监管的立体网络，督促航运公司建立和完善现代安全管理制度，促进航运公司安全管理水平全面提高。

[1]温清洪.NSM规则在船上实施情况中的问题及其解决措施[J].广州航海高等专科学校学报,2009,17(3):20-22.

[2]汪金锋.加强航运公司安全管理体系运行的现场管理[J].中国海事,2008(2):39-40.

[3]郑懋烜,刘铭如.浅谈加强航运公司安全管理体系现场监管[J].中国水运:下半月,2008,8(9):48-49.

[4]杨红岩.徐祖远强调:安全体系要为水上交通提供坚强保障[N/OL].中国交通报,2011-02-11(001)[2011-02-11].http://www.zgjtb.com/content/2011-02/11/content_183637.htm.

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