公共治理理论对构建老年体育组织服务体系的启示

2011-02-18丁一飞于可红

浙江体育科学 2011年1期

关键词：服务体系老年人政府

丁一飞,于可红

(浙江大学教育学院体育系,浙江杭州 310028)

公共治理理论对构建老年体育组织服务体系的启示

丁一飞,于可红

(浙江大学教育学院体育系,浙江杭州 310028)

文章基于公共治理理论,就组织服务体系的重要性、我国老年体育组织建设现状进行了分析,得到对构建老年体育组织服务体系的三点启示:吸纳老年体协、体育俱乐部等社会组织和私营机构共同管理,调整政府与社会组织、私营机构等其他治理主体之间的关系,形成自治网络管理体系。

公共治理;体育组织;服务体系

Abstract:Based on public governance theory,analyzing the importance of the organization service system and the current situation of the construction of sports organization for the old in China,this paper gets three lessons for constructing the service system of sports organization for the old.Absorb sports association for old age,sports clubs and other social organizations and private sector for co-management.Adjust the relationship between the government and other governance body.Develop autonomous network management system.

Key words:public governance;sports organization;service system

0 前言

在世界“银色浪潮”中,我国也已快速进入了老龄化社会,且社会老龄化程度还在进一步加深。根据全国老龄办7月13日在京发布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示,2009年,全国60岁以上老年人口达到1.6714亿,占总人口的12.5%,80岁以上高龄老年人口达到1 899万,今后每年以100万速度增加,“十二五”期间将超过2 600万。全国老龄办2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》也显示,我国会在2020年之前快速进入老龄化社会,出现2.48亿老年人群;到2050年,老年人口更将加速突破4亿。显然,人口老龄化已成为我国当前一个重大的社会问题,如何面对日趋严重的社会人口老龄化,提高老年人的生活品质、给予老年人一个美满的晚年已成为摆在眼前亟待解决的重要课题。越来越多的调查与研究证实充足的睡眠和积极、适当的锻炼活动对老年人的健康会产生积极的作用。著名的麦克阿瑟研究也肯定了体育运动和锻炼身体的重要性,认为身体锻炼可能最有助于减少冠心病的发生率和降低患高血压的风险。

但从目前关于老年人健身服务体系调查研究结果看,组织机构数量少、组织松散、组织形式单一、组织权责不明确等一系列组织管理层面的问题阻碍着老年体育事业的稳步发展。因此,如何有效地进行资源配置,集社会力量构建高效的老年人多元化体育组织服务体系对动员广大老年人参与体育活动、对老年人实现高质量的生活目标具有重要作用。把公共治理理论引入到老年体育组织服务体系的构建中,强调通过合作伙伴模式来调整各体育服务主体之间的关系,以优化社会资源配置,共同解决老年体育事业发展问题,是具有借鉴意义的。

1 公共治理理论及其核心理念

公共治理理论形成于20世纪70年代,其内涵与治理概念的基本含义有着密切的联系。公共治理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体,通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。与传统的公共行政相比,公共治理不再是自上而下,依靠政府的政治权威,通过发号施令,制订和实施政策,对公共事物进行单一化管理。它强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式(胡正昌,2008)。

研究治理理论的权威格里·斯托克(Gerry Stoker)对各种治理概念作了一番梳理后指出,作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点,包括:①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,认为政府并不是国家惟一的权力中心。②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊。它表明,各种私人部门和公民自愿性团体正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权力。

不难看出,公共治理意味着政府已经不是唯一的治理主体,治理主体呈现多样化、多元化趋势,政府与社会组织、市场以及公民个人都可以成为公共治理的主体。而且,治理权力也呈现多中心化,政府不再是唯一的权力中心,市场、第三部门等其他主体都参与管理,组成自主的管理网络,形成多中心治理模式。强调自愿、平等合作是公共治理的重要手段,是治理过程中资源共享、组织协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,因此吸纳各种利益相关者进入治理过程是及其重要的,同时也要求政府改变直接发号命令、运用权力等传统的领导方式,更多地做好“掌舵”、“领航”作用。

2 老年体育组织服务体系的现状

2.1 我国各种老年体育组织数量不断增加,但仍无法满足需求

在纵向上,我国老年体育治理的载体大都有各级政府的行政组织、各种体育事业单位组织构成。政府作为老年体育治理的主要实体部分,既是老年体育公共产品和公共服务的提供者,也是大部分政策的具体议定者和执行者;体育事业单位主要通过协会或活动小组等,规划老年体育发展,开展多种多样的体育活动等。在横向上,参与老年体育组织服务的不仅有政府组织、非政府组织,而且还包括众多的各类社会组织等。

据相关文件和调查数据显示,我国老年体育组织机构正在日趋健全。2006年的《中国老龄事业的发展》白皮书(全文)指出,至2005年底,全国县以上各级行政区划、70%的城市社区和50%的农村乡镇已建立了老年人体育协会,全民健身工程(点)已建成3万多个。一些省市的统计数据也表明我国老年体育机构的队伍在不断壮大。比如,浙江省,至2005年,全省各地区由街道办事处、居委会牵头成立的各级老年体协已有8 109个,在11个地区、乡镇一级老年体协已有1 113个,占全部行政村总数的87.09%[10];至2009年,全省老年体协已达到15 240个;老年体育团队21 086个(《浙江省2009年老年人口和老龄事业统计年报》,2009)。广西省,2006年《广西老年人体育协会关于发展基层老体协组织的意见》就建议在2006年建立乡镇及部分村老体协和辅导站外,同时应建立村一级的老体协50%～80%,2008年全部建立村级老体协和健身辅导站70%～90%,2009年全区行政村一级全部建成。厦门市,2002年的《关于进一步加强老年人体育工作若干意见》中明确指出,城市的街道、社区居委会和农村的镇、村要在5年内有计划、有步骤、分批分期地建立老年体协组织,以完善全市老年人健身体育组织网络,充分发挥老年体协组织的作用。

同时,我国政府也不遗余力地推动老年群体健身活动,努力增强老年人体质,提高老年人健康水平。国家通过实施“全民健身工程”,加大老年体育协会队伍建设,加强公益性体育健身场地和设施建设,为老年人开展体育健身活动提供场所。从总体上看,虽然各级各类的老年体育组织为老年人参加体育健身活动创造了良好的条件,但是城乡老年体育组织的数量和所提供的活动条件,与老年人日益增涨的体育健身活动的需求相比,还存在较大的差距。

2.2 组织之间横向联系少,组织服务体系的多元化主体特征不明显

目前,组织松散、组织形式单一、组织权责不明确等一系列组织管理层面的问题阻碍着老年体育事业的稳步发展。伴随我国努力构建多元化的全民健身服务体系的步伐,我国的老年体育组织机构也正在努力朝构建多元化组织服务体系的方向前进,基本上形成了一个以各级政府、体育事业单位为主导,以街道社区老年体育协会为核心,以老年群体单项和老年群体协会、企事业单位的老年体育协会等为基础的条块结合的网络组织。但从目前的情况看,由于我国协会组织本身对政府的依赖性,在这个系统中,政府的主体意识仍然过分严重,其它组织“等、靠、要”的思想依然存在。据有关调查显示,目前老年体育干部的以兼职为主,专职为辅。一方面,老年体育基层组织管理者以及大多数基层政府(街道办事处)还不懂得或不习惯向社区老年体协、居委会体育小组、体育活动点这些居民自治组织进行政策上的指导。而正由于这种横向联系的缺失,造成了组织管理的漏洞,以至于无法真正体现老年体育的需求。另一方面,各种社会自治组织也不习惯或不善于与政府进行合作以及其本身之间联系也不多,影响了组织管理的有效性。

在市场经济和老龄化社会双重背景下,单靠政府投入的传统方式已经行不通了,必须吸纳广大的社会力量,将社会体育服务组织整合起来,共同承担我国老年体育事业的建设。那么,就老年体育组织建设来说,要重视社会组织的自治,加强政府与社会的合作。

3 公共治理理论对构建老年体育组织体系的启示

公共治理理论倡导的是多元、民主及合作的公共行政。它将政府、社会与市场三个部门看成一个合作的互动过程,为老年体育组织体系的构建提供了新的理论视角。

3.1 强调治理主体多元化,积极吸纳老年体协、体育俱乐部等社会组织和私营机构共同管理

治理主义认为,政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着,非政府组织、非营利组织、社区组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理社会公共事务、提供公共服务的责任和权力。当前,非营利性社会体育组织在组织开展群众体育活动方面发挥了重要作用,已成为我国群众体育活动开展的重要主体。老年体协、全民健身工程(点)就为老年体育的稳定开展提供了重要保障。但非营利性社会体育组织的发展往往受制于资金不足等问题,尤其是经济欠发达地区。老年体育组织的发展也不例外。因此,一方面,充分发挥群众体育组织的作用,进一步健全老年体育组织的机构设置,扩充组织机构的数量;另一面,对居委会、志愿者组织和业主委员会等居民自治组织要加强引导,发挥其自治、自立功能,对企事业单位、私营机构等要加大政府政策诱导,积极吸引更多社会组织加入老年体育治理主体行列。

3.2 强调平等合作关系,积极调整政府与老年体协、私营机构等其他治理主体之间的关系

没有哪个机构,无论其为公有或私营,都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题;既然如此,从治理的视角来看,统治也就总是一个互动的过程(库伊曼,1993)。因此,公共治理下的政府和各个公共机构、个人之间是一种权力依赖和互动的伙伴关系。这种相互协调合作的关系要求政府部门改变传统的控制管理的方式。政府部门在整个网络治理行动体系中,不仅要树立为民服务的意识,而且要树立为整个网络行动体系服务的意识,发挥行政部门的引导、沟通和协调的作用,改善网络中组织之间的互动关系。具体而言,在管理实践中,要将传统的“控制”管理方式转化为“平等”的服务方式,强调以民众为中心,树立为民服务、为社会服务的思想;要进一步强化体育行政部门制定发展规划、完善相关规章制度、进行宏观调控等职能。对于体育治理来说,要将“办体育”的工作进一步“放权”给体育事业单位、体育社会团体和其它社会体育组织,引导更多的社会力量共同参与全民健身体系构建当中。同时,对少数未健全的体育行政部门,当前最主要的任务就是加快其组织机构的完善和人员配备到位。对于老年体育组织来说,一方面要强化服务型管理的理念,根据老年体育的特殊性,从实际出发,进一步完善老年体育的相关规章制度,保障老年人享受体育的权力;另一方面,积极发展老年体育协会、老年活动中心、全民健身点等社会体育组织,吸引更多的老年人参与到体育锻炼中来。

3.3 优化资源整合,积极形成自治网络管理体系

体系可以界定为“非正式然而相对稳定的群体,能够获得体制化的资源,使之得以在统治决策中发挥持久的作用”(斯通,1989)。治理理论认为有生命力的体系之形成便是最终的权力行为。建立体系,在有些政策领域要比在其他领域容易些。若是与富有资源的行为者相联系,或是目标的实现要比其他目标少一点困难或问题,也较易于建立体系。

显然,老年体育组织服务体系的构建不仅需要政府提供资源,第三部门和私营机构更是重要的资源来源。对于公共物品和服务的供给可以通过政府与非营利性部门以及营利性部门的合作来共同实现。目前,实现多元化主要有2条途径:一是政府推行竞争招标投标制,与其他部门合作共同实现公共服务的供给。即政府先确定某种公共服务的供给数量、质量和服务标准,然后向执行机构、营利性部门或非营利性部门招标,再由中标的承包商按照与政府签订的合同来执行供给项目,提供公共服务(这不仅包括通过当前的政府采物品,更重要的是通过与其他部门的合作来提供有形和无形的公共服务);另外一种就是政府通过吸纳社会力量和民间资源来共同从事公共基础建设,一起承担公共事业责任。我国自2000年10月1日起,就颁布了个人所得税优惠政策,规定个人通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠,在缴纳个人所得税前准予全额扣除。通过政府部门与其它部门的合作,有助于提高公共物品供给的经济效率,弥补政府供给能力的不足。目前,由于投入大、回报慢等原因,我国对于老年体育服务的供给基本上由政府承担。但随着体育产业的发展,老年人体育意识的增强,如“花钱买健康”等思想的渗透,相信市场机制的作用会越来越凸显。

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