黎 顺

（四川省富顺县食品药品监督管理局，四川 自贡643200）

浅析当前基层虚假药品广告存在原因与监管对策

黎 顺

（四川省富顺县食品药品监督管理局，四川 自贡643200）

虚假药品广告；原因；监管对策

1 当前基层虚假药品广告违法现状

笔者近年参与药品广告监测工作以来，发现在辖区内发布的虚假违法药品广告主要存在以下几种违法情况。一是处方药在大众媒介发布广告。此类广告多数未标明药品广告批准文号、药品批准文号、处方药广告的忠告语等。二是未取得药品广告审查批准文号擅自发布药品广告，或者是虽有广告审查批准文号却存在异地发布、过期发布等情况。三是利用专家、患者形象作疗效证明。此类广告中请到的专家多宣称来自北京、上海等一些大城市著名科研院所，以增加权威性；现身说药的患者多为本地人且将患者姓名、详细住址用字幕打出，以增加可信度。但这些专家、患者的真实身份却难以考证。四是使用绝对性语言，夸大疗效。一些广告主为了提高药品销量，增加收入、在药品广告中使用“一次性彻底治愈”、“无任何毒副作用”、“三个疗程除病根”等类似语言，夸大药品疗效，误导患者用药。五是利用专题报道、人物专访、健康专题讲座等名义进行药品宣传。此类广告在形式上像是较为专业权威的新闻专题类节目，报道访问的对象多为专业科研机构或所谓的研究小组，实则插入大量药品功能疗效宣传内容，是变相的药品广告。六是非药品广告涉及药品疗效宣传。此类广告内容与其他虚假违法药品广告相似，且宣称对多种慢性疾病具有神奇疗效，很多产品在网络上都难以搜索到，现场核查时发现为消字号、健字号或是食字号的非药品。

2 当前基层虚假药品广告存在原因

2.1 消费者认识不足

当前大多数药品广告存在夸大适应症或功能主治、利用医疗机构、专家、患者等名义和形象作证明，进行不科学的表示功效的断言或者保证等违法现象。一些药品推销员往往选择一些年龄较大，身患风湿、高血压、高血脂等慢性病的群体，先赠送后购买，故意虚假夸大保健食品的治疗功效，说得天花乱坠，神乎其神，误导消费者上当受骗。一些无任何合法资质的游医药贩流动基层乡镇，打着“祖传秘方、包治百病”的旗号从事无证经营药品活动，一些消费者尤其是基层的中老年消费者乐于相信这些所谓的“祖传秘方”并参加一些药品生产企业违法举行的药品展示会、推广会等广告宣传活动，造成了很大的认识误区。更有甚者，一些消毒产品、保健食品、化妆品等也大行其道，在电视媒体大肆宣传治疗功效，并通过在夜间时段不停连播，对消费者进行疲劳轰炸，引诱其上当受骗。

这些虚假违法药品广告宣传的多为治疗风湿、咳喘或心脑血管等常见慢性疾病类药物，具有一定普遍性，服药期多数较长，需要一个或几个疗程，药品的价格也较贵。针对人群为老年且体弱多病者，他们普遍缺乏医疗用药知识，辨别识别假药能力低，加之康复心切，很容易造成上当受骗。

2.2 监管体制不健全，审批、监测、管理三分离

当前，药品广告的审查和移送在食品药品监管部门，其查处在工商行政管理部门，刊播和管理在媒体及其主管部门。对于专业性、技术性较强的药品、医疗器械、保健食品广告，作为广告管理机关的工商部门缺少相应的专业人员，对违法药品、医疗器械、保健食品广告不易及时辨别发现，无法及时制止，而基层药监部门发现违法广告要移送到工商部门处理，没有主动权，监管不能到位。加上某些新闻单位往往只求经济效益而忽视广告的合法性审查，来者不拒，助长了违法广告蔓延，有的虽经批准但未按核定内容刊播，故意夸大疗效和作用。在这种审批、处罚、刊播三分离体制之下，如果不同部门对同一违法行为认识不统一，就很容易使工作在衔接和配合上出现疏漏，相互推卸责任，削弱执法力度，被不法分子钻空子，导致处罚滞后， 监管不力。

2.3 受经济利益影响，造成违法药品广告泛滥

药品广告是地方媒体的主要收入来源，电视广告部门多有审查不细，甚至只要给钱就发布的情况。不少药商在利益的驱动下，违反相关法规规定，钻监管的漏洞。在广告审批阶段，药商会提前准备多个广告方案，随时准备偷梁换柱。送审时，不法药商提交规范版本，以套取广告批文。在广告制作阶段，采用召开专家咨询会、义诊、讲座、“现身说法”等多种形式，利用“专家”、“患者”的证言佐证药品奇特功效。广告刊发后，药商通常是与刊登广告的媒体“合作”，共同应对监管部门。而对药品经营企业来说，在播广告的时候播出其企业名称和经营地址，提高了药店的知名度，带来了经济效益。广告主、广告发布者、药品经营企业和刊播广告的新闻媒体利益相辅相成，利益链相当完整，加之广告主及广告发布者并不确定，违法追究存在一定难度，造成部分违法药品广告泛滥。

根据《导游人员管理条例》第二条，导游是指通过正规渠道获得导游证，经旅行社派遣，在旅行过程中为游客提供旅游向导、景点讲解等旅游服务的人员。作为典型的边界跨越者，导游在理解、过滤和解读往来于旅行社及其外部游客间的信息和资源的过程中担任关键角色。该职业具有以下工作特征：（1）高度的独立性。旅游过程中的绝大部分事务都需要导游全权负责；（2）脑力与体力高度结合。旅途中，导游既需要不断地思考，还需要健康强壮的身体支撑一系列体力活动；（3）面对复杂多样的事物。包括复杂的服务对象、多元的游客需求、复杂的人际交往等；（4）文化传播的载体。导游肩负着传播文化的任务，需要在不同民族、不同地域文化中构建沟通的桥梁。

2.4 违法主体责任难确立，查处难度大。

对违法广告进行查处时，药品监管部门依据《药品管理法》、《药品广告审查办法》等法律规范，工商行政管理部门依据《广告法》，县级以上人民政府广播影视行政部门则依据《广播电视广告播出管理办法》的相关规定。这些法律规范对于何谓虚假广告既未从概念上加以解释， 也未能以列举的方式进行说明，规制过于原则，操作性大打折扣。当执法部门面对经营违法广告药品的药店， 如果该药店不是广告主且不违反药品经营管理的相关法规，无论是药品监管部门还是工商行政管理部门，都无法定依据将药店作为违法主体，追究其责任，进行查处，这是法律规范上的空白。同时，由于没有严厉的处罚条款，违法成本及风险较低，导致不法分子敢于以身试法，执法部门的查处治标不治本，执法效果不佳。

2.5 非药品冒充药品宣传现象严重，误导消费者

所谓非药品冒充药品产品是指在标签、说明书中宣称具有功能主治、适应症或者明示预防疾病、治疗功能或药用疗效等行为以及产品名称与药品名称相同或类似的食品、保健用品、保健食品、化妆品、消毒产品和未标示文号等产品。这类产品通常采取暗示该产品或产品主要原料所具有的疗效的办法来暗示有治病作用，误导消费者。其惯用伎俩是：使用药食两用物品作为产品名称，使用功能性语言作为产品名称，产品名称仿用中成药传统名称，商标、产品名称的字意以及包装等有误导倾向，在名称、包装上模仿药品，消毒产品宣传产品功效等。由于宣传力度及判别能力不够，农村广大消费者不能很好的认识该类产品，致使服用后，轻者无效，重者贻误病情。

3 监管对策

3.1 加强宣传，提高认识

针对当前违法药品广告泛滥而广大农村地区接收接受药品信息相对贫乏的问题，各级相关职能部门应加强广告法律法规宣传，运用法律法规培训、以案说法等形式开展宣传，加强对广告主、广告代理公司和广告发布者的教育，提高其守法自觉性，必要时可以通过建立违法广告公示制度，公布典型违法药品广告案例，震慑违法分子。可通过多途径开展药品广告专项治理宣传活动，教育引导消费者，增强群众对违法广告的辨别能力，自觉抵制各类虚假药品广告的诱惑，从而断绝违法广告利润链条的源头，营造全社会对违法药品广告的抵制氛围。另外，可建立社会监督机制，一方面加大对药品知识和法律法规的宣传，提高消费者对药品广告真假内容的鉴别能力和维权意识，另一方面畅通投诉渠道，降低举报成本，利用社会监督力量，进一步遏制违法药品广告的发布。

3.2 加强源头治理，建立广告药品销售跟踪机制。

通过各种渠道，大力宣传合理用药，理性用药，引导人民群众安全用药，集中开展广告药品专项治理宣传活动，提高广大人民群众对虚假广告的防范意识，自觉抵制各种虚假广告的诱惑，从而断绝违法广告利益链条的源头。并对所有销售的广告药品进行跟踪，要求各经营企业在购入广告药品时要货、票、证相符，对销售违法广告药品的企业实行重点监管，对广告药品品种实行百分百抽验，并跟踪监督，增加检查频次，全面检查其经营行为，发现问题从重处理，并将违规不良行为录入档案。

3.3 强化媒体责任，健全药品广告发布机制

要建立违法药品广告公告制度、广告主体退出市场机制、广告市场信用监管体系，依法查处未经审批发布的广告、虚假违法广告，追究广告发布媒体的责任，依法停止其广告发布业务，直到取消广告发布资格。在广告市场信用监管体系建设方面，可参照目前药品安全信用体系建设情况，将违法发布药品广告的行为划分为守信、警示、失信、严重失信四个等级，并进行等级评定。定期发布等级评定情况，视等级有针对性地进行监管和处罚。

3.4 加强监测审查，倡导行业自律。

地区广告宣传部门应建立药品广告备案审查登记制度，对在辖区内所播放的保健食品和药品广告进行审查，对不符合国家规定的广告，杜绝在媒体播放。倡导自律，树立诚信意识。工商机关要充分发挥广告行业协会作用，引导广告公司和广告发布媒体单位建立广告业诚信联盟，制定诚信公约。广告主、广告经营者应完善信用评价体系，开展诚信兴商活动。工商机关还应指导广告经营单位、广告发布单位健全广告审查员制度，严格把好广告审查关，对在一定时期内屡次发布违法广告的单位，要追究广告审查员的责任。基层药品监管部门可变被动为主动，要求在新闻媒体发布的药品广告，必须先经同级药品监管部门对广告批文和药品相关文件审核合格后，再到工商部门备案，然后才能发布，这样可避免不同部门在工作配合与衔接上出现漏洞，从而将违法药品广告遏制在发布前，降低工作阻力，提高监管效率。

3.5 加强部门协作，齐抓共管

加强部门协作，健全监管联席会议制度。工商机关应发挥牵头作用，不定期召开广告联席会，向有关单位通报广告监管情况，争取相关部门的支持。工商、药监部门要加强沟通与配合，建立违法药品广告案件的协调、移送、查办机制，齐抓共管，形成强大监管合力。另外，定期或不定期的开展联合检查，彻底整治药品广告市场，杜绝虚假药品广告，保护消费者合法权益。

3.6 加强广告药品的抽验监管工作，严厉查处假劣广告药品的违法行为。

要加大对基层违法药品广告的监督检查力度，对一些药发布虚假违法广告的单位和个人，各级职能部门应立即给予其相应的行政处罚措施。可明确新闻媒体主要负责人为其媒体发布广告的第一责任人，配合广告代理制模式规范对广告市场的管理和其行业的自律，针对违法虚假药品广告经营者和发布者，建立更为严格的惩罚制度和实施更为严厉的惩罚措施，使它们的违法成本远远大于所获得的非法收益，给虚假广告以足够的震慑。对多次利用互联网、广播电视等媒体发布虚假违法药品广告的药品生产企业、经销商，要依法从重处罚，在一定范围内暂停其药品广告的发布资格。对严重虚假违法广告所涉及的药品，要及时提请食品药品监管部门采取停止销售、列入“黑名单”等行政措施。对非药品冒充药品宣传的，要及时提请食品药品监管部门按假药查处。另外，加大对广告药品所涉单位的检查力度，可采取定期和不定期、常规检查和专项检查相结合的方式对其各方面予以严格检查，一旦发现有违法情况，予以重处。加大对广告药品的抽验力度，实行100%品种全覆盖抽验，对发现的不合格药品，依法严肃查处。只有这样，才能真正的做到从源头上杜绝违法药品广告，还公众一个绿色清新视听空间。

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1671-8194（2011）17-0333-03