卢 超 张 立 徐 鉴 吴 迪

(1.北京出入境检验检疫局 北京 100026;2.中国检验检疫科学研究院)

浅述出入境检验检疫与非传统安全问题的治理

卢 超1张 立2徐 鉴2吴 迪2

(1.北京出入境检验检疫局 北京 100026;2.中国检验检疫科学研究院)

概要在当前全球经济贸易自由化和区域经济一体化不断深入的趋势下,经济金融动荡、资源能源短缺、贸易保护主义、自然生态环境恶化、传染病大规模暴发、产品质量与食品安全以及生物恐怖主义等在内的诸多非传统安全问题对我国的经济社会发展和公共安全构成了重大威胁。而科学发展观理论的提出,正是重点针对上述问题,以确保全面协调可持续发展,构建以人为本的和谐社会。出入境检验检疫是我国参与全球化秩序最早也是融入最充分的工作体系之一,本文在对非传统安全问题内涵、成因及传播的一般规律进行解释的基础上,分析了非传统安全问题与出入境检验检疫之间的内在联系,并结合笔者个人思考,给出了在科学发展观的指导下,出入境检验检疫如何积极参与我国非传统安全问题治理的建议。

非传统安全;出入境检验检疫;科学发展观

2 非传统安全事件及其涵义、背景和成因

尽管我们知道在世界范围内发生了艾滋病、疯牛病、汶川地震、三聚氰胺事件、甲型N1H1流感、“中国制造”风波等一系列典型非传统安全劫难,但对于广大民众而言,非传统安全仍然是一个生僻词汇。如此之多的事件串联在一起,我们惊讶地发现,安全事件已经不再局限于国家之间的军事和外交对抗,非传统安全威胁已经无处不在[1]。那么非传统安全问题到底是什么?其成因又是如何呢?

2.1 非传统安全问题的内涵及成因

所谓的非传统安全,是相对于传统安全而言,是指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存和发展构成威胁的因素。非传统安全问题主要包括:经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资源能源安全、恐怖主义、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、食品安全、海盗等。20世纪90年代初冷战的结束,世界大战与核战争的压力有所降低,国家间的战争已经不再是安全威胁的唯一动因。随着以WTO为主要秩序体系的全球经济贸易自由化和区域经济一体化进程的不断推进,大国间的武装冲突被世界主要经济体之间的贸易战所取代[2],随之而来,非传统安全问题愈发变得显著而引起众多国家的关注。

联合国2005年发表的题为《一个更加安全的世界:我们共同的责任》(A more secure world:Our shared responsibility)的报告将当今世界面临的国际安全威胁归纳为6组,即:经济和社会威胁,包括贫穷、传染病及环境退化;国家间冲突;国内冲突,包括内战、种族灭绝和其他大规模暴行;核武器、放射性武器、化学武器和生物武器的扩散;恐怖主义;跨国犯罪。这其中除国家间冲突和国内冲突外,其余4组威胁均被称作非传统安全。

非传统安全问题的凸显具有其现实依据。一是全球性问题日趋严重,客观上要求人们愈来愈多的关注非传统安全问题,与此同时,也增加了安全的内涵,生态、环境、资源能源、公共卫生、食品安全等一系列问题开始进入国家安全的议事日程[3]。其次,20世纪90年代以来,经济成分在国际安全领域中的比重增大,使得经济因素在国际关系中的地位进一步上升,如何确保经济安全也一度成为各国和地区关注的焦点。

非传统安全问题的凸显也具有其物质基础。现代科学技术和新型传媒的迅猛发展,全球化趋势不断深入,极大地推动了世界经济的发展,也突出了安全的多样性。以“非典”、禽流感、环境污染、资源与能源危机、金融动荡、产品质量与食品安全等为代表的非传统安全问题,给人类社会生活造成了严重威胁与恐慌,在以互联网为代表的现代传媒的推波助澜下,使得一个地区甚至一个国家出现的安全问题都会迅速波及全球。

2.2 非传统安全问题的特点与传导的一般规律

与传统安全问题相比,非传统安全问题的危害性更大。通常情况下,传统安全问题所产生的威胁仅仅只关系到一个民族、一个国家和政权的生死存亡,而非传统安全问题则会威胁到整个人类的生存发展、世界和平乃至全球环境的变化。

2.2.1 非传统安全问题对安全威胁的显著特点

如此名目繁多的非传统安全表明,迄今尚没有一个关于非传统安全统一的精确定义,但人们普遍认为非传统安全具有两大特性:一是跨国性,因此非传统安全问题在联合国文献中通常叫做全球性问题(global issues);二是不可预测性(unpredictability)和不确定性(uncertainty)。

与传统安全问题相比,非传统安全问题对安全的影响还具有如下特点:

(1)对安全的威胁向扩大化、严重化趋势发展,并具有频发性的特点。随着全球化进程加快和科技飞速发展,非传统安全问题对安全的威胁也不断变化,其内容呈现不断扩展的趋势,带来更多的未知新情况。例如,快速发展的世界贸易和跨境人流、物流的便捷化,使得外来物种侵入的程度、生成变异病毒的速度和某些流行性疾病传播的趋势扩大化;非传统安全威胁频频发生,如汶川地震,肆虐全球的SARS、禽流感疫情、甲型流感,食品安全与产品质量突发事件等重大天灾人祸此起彼伏,防不胜防,仿佛在一夜之间席卷了整个大陆。

(2)安全威胁来源的不确定性、影响的广泛性和形式的多样性。非传统安全威胁的来源隐蔽、多样、复杂,它们的发作时间和地点存在极大的不确定性,常常以令人猝不及防的危机形式爆发出来。非传统安全涵盖的问题广泛,从生态环境的日趋恶化到全球气候变暖,从突发的食品安全与产品质量事故到大规模传染病的蔓延,无不显示出非传统安全威胁的存在。非传统安全威胁的形式多样,包括经济、社会和环境等多方面的威胁,如传染性疾病、人口爆炸、粮食短缺、资源匮乏、金融动荡与经济危机、社会骚乱等[4]。

(3)非传统安全问题的治理难度大。由于非传统安全问题的威胁来源不确定,突发性较强,风险成因分散且参与面和波及面均十分广泛,治理者很难准确预判其发生的规律;同时关联度非常强,往往牵一发而动全身,在治理的过程中非常容易造成较大范围的边际影响,对相关领域造成损害。

3 检验检疫工作与非传统安全问题的内在联系

为了解释检验检疫与非传统安全问题之间的内在联系,我们首先就检验检疫与非传统安全问题的关系,检验检疫对非传统安全问题治理重要性及其主要手段和方法等几个方面的内容进行梳理,研究分析。

3.1 检验检疫与非传统安全问题的关系

从非传统安全问题这个词语的表面,我们难以将检验检疫工作和非传统安全联系起来,但是通过对检验检疫工作内容和目的进行分析后,我们则会发现二者之间的紧密联系。

依据《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》)、《中华人民共和国国境卫生检疫法》和《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》有关法规条例规定,国务院赋予了中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局负责我国检验检疫工作的总体实施,并赋予其行政执法职能,其主要内容和目的是[5]:

(1)通过检测、认证等合格评定程序对进出口商品进行检验、鉴定和监督管理,保证进出口商品符合质量(标准)要求,维护对外贸易有关各方的合法权益,促进对外经济贸易的顺利发展,保障国家经济安全。

(2)对出入境动植物及其产品,包括其运输工具、包装材料的检疫和监督管理,防止危害动植物的病菌、害虫、杂草种子及其他有害生物由国外传入或由国内传出,保护本国农、林、渔、牧业生产和国际生态环境和人类的健康。

(3)对出入境人员、交通工具、运输设备以及可能染疫的行李、货物、邮包等物品实施国境卫生检疫和口岸卫生监督,防止传染病由国外传入或者由国内传出,保护人类健康。

从以上内容,结合非传统安全问题的内涵,我们发现,非传统安全问题中所涉及到的关于经济安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、传染病蔓延等5个方面的问题正是检验检疫工作的职责范围所涵盖的内容。虽然检验检疫工作的开展不可能解决非传统安全问题的全部内容,但是在极大程度上起到保障国家安全的积极作用。同时,检验检疫工作的体系框架与全球化框架内的WTO游戏规则、国际规约惯例以及相关的国际协调机制具有密切的关联度,因此检验检疫对非传统安全问题的治理又具有较强的国际性和普适性。

3.2 非传统安全问题与检验检疫发展战略的定位

从全球化的趋势分析,一些国际协调机制,尤其是联合国在非传统安全问题的态度实质上是一种审慎的强调,侧重于人类的“共同安全”。虽然联合国一方面积极阐述和推销“新安全观”,强调非传统威胁对人类共同发展的挑战,另一方面却也试图避免成员国利用“泛安全化”形成实质性的保护主义和保守主义,导致全球化进程的阻碍。但是,就我国目前的经济规模以及国际地位而言,适度地“泛安全化”对我国自主掌控融入全球化进程的节奏和步伐,争取更大的国际话语权是有利的,尤其是在社会主义市场经济仍不完善的情况下对有效应对西方的冲击有很好的缓冲作用,在这个进程中,检验检疫能够也必须发挥更大的作用。

我们注意到,“十一五”时期,国家对检验检疫的定位已经悄悄地发生了一个重大的转变。在《国家中长期科学与技术发展规划纲要(2006-2020年)》中将检验检疫由此前从属的经济贸易领域改为公共安全领域,将检验检疫作为治理非传统安全问题的一个重要力量。可见,检验检疫必须准确把握这个战略定位,只有在非传统安全治理领域有效发挥作用,才能切实履行好这个职责定位。

3.3 检验检疫对非传统安全问题治理的重要性

检验检疫是主权国家最基本社会管理职能的重要手段之一,而检验检疫制度是国家行政管理制度的重要组成部分。检验检疫具有对社会有益的功用和效能,它可以保护人类健康和安全,保护动植物的生命和健康,保护环境,防止欺诈,维护社会公共利益和进出口贸易有关各方的合法权益,促进对外经济贸易关系的顺利发展。同时,检验检疫又是维护国家安全和重要的非关税壁垒(Non-Tariff Barier NTB)措施[5]。

(1)检验检疫是国家主权的体现。检验检疫机构作为涉外经济执法机构,根据法律授权,代表国家行驶检验检疫职能;根据保护人类健康、保护动植物的生命和健康、保护环境、防止欺诈、维护国家安全的原则,指定、调整进出口商品目录内的进出口商品以及法律、行政法规规定其他必须执行检验的进出口商品或者项目;按照法律、法规规定的检验程序,实施强制性检验,进行合格评定,决定是否准予进口或者出口。这些强制性检验检疫制度的实行正是国家主权的具体体现。

(2)检验检疫是国家管理职能的体现。检验检疫机构作为执法机构,依法对出入境货物、包装和运输工具的检验检疫和注册登记与监督管理,都具有相当的强制性,是国家监督管理职能的具体体现。

(3)检验检疫是国家维护根本经济权益与安全的重要的技术性贸易措施。对进出口商品的检验检疫和认证作为满足进口国的各种规定要求和突破国外技术贸易壁垒、建立国家技术保护屏障的重要手段,同时也是在保护人民健康和安全、保护动植物生命和健康、保护环境的基础上,维护了社会公共利益和进出口贸易有关各方的合法权益,促进、提高中国产品质量及其在国际市场上的竞争能力,促进对外经济贸易将健康发展,是维护国民经济安全的重要手段。

(4)出入境动植物检疫对保护农林牧渔业声场和安全、保护人体健康和安全、促进对外经济贸易的发展具有非常重要的意义。国家检验检疫机构对出入境动植物进行强制性检疫,不仅保护农、林、牧、渔业生产安全,使其免受国际上重大疫情灾害影响,而且在履行我国与外国签订的检疫协定书的义务,突破进口国在动植物检疫中设置的技术贸易壁垒,保障中国农业出口产品在进口国顺利通关入境,促进农畜产品对外贸易的发展方面以及解决“三农”问题等,都具有重要作用,是维护全球生态与生物资源环境安全的重要手段。

(5)国境卫生检疫对防止传染病的跨境传播,保护人体健康是一个十分重要的屏障。中国边境线长、口岸多,对外开放的海、陆、空口岸有359个,是世界各国开放口岸最多的国家之一。因此,对出入境人员、交通工具、运输设备以及可能传播传染病的行李、货物、邮包等物品实施强制性检疫,对防止检疫传染病的传入或传出,保护人体健康具有重要作用,是防止疾病扩散的重要手段。

此外,检验检疫“无豁免”,尤其是检疫的“无豁免”原则和一些其他的技术执法功能,如果能与其他执法监管部门相互联动、协调配合,还可以在非传统安全问题的治理上发挥更大的作用。由此看来,检验检疫的工作对象主要是非传统安全方面的问题,具有保证国民经济的发展,维护社会公共利益,消除国际贸易中的技术壁垒,保护消费者的利益和促进对外经济贸易关系的顺利发展等重要的作用。

3.4 检验检疫参与治理非传统安全问题的主要手段及现有方法

检验检疫参与治理非传统安全问题的主要手段有禁止进口和调控出口措施;检疫审批;实施检验检疫;隔离检疫;检验检疫处理;检验检疫监督;检验检疫监测和病虫害的调查。其方法和手段主要有[5]:

(1)对进出境动物、动植物产品和其他检疫物,装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物,以及来自动植物疫区的运输工具实施检疫;

(2)为了防止传染病由国外传入或者由国内传出,实施入境或出境人员的疾病监测,交通工具、运输设备以及可能染疫的行李、货物、邮包等物品的过境检疫查验;

(3)监测和卫生监督进口的食品、食品添加剂、食品容器、包转材料和食品用工具及设备等上述所列各项是否符合国家技术规范。

通过以上检验检疫手段和方法的实施,不仅有效地控制了危险疫情和有害生物传入与传出,维护了我国人民及生物的安全和健康,而且通过技术执法手段对国际贸易和交流的有效调控,保障国民经济健康发展,降低我国遭受非传统安全问题影响的风险,起到了主动防御非传统安全问题的作用。

4 检验检疫参非传统安全问题的治理与经济社会发展

自非传统安全问题这一概念提出以来一直受到党和国家政府的高度重视,江泽民和胡锦涛两任党的总书记分别在党的十六大、十七大报告中,在科学研判国内国外形势的基础上,均做出了“传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织,世界和平与发展面临诸多难题和挑战”的论断;党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出“要增强国家安全意识,完善国家安全战略,健全科学、协调、高效的工作机制,有效应对各种传统安全威胁和非传统安全威胁”。非传统安全问题的产生、扩散、治理直至湮灭,都与经济社会的发展息息相关。如何用发展的眼光分析、用发展的手段治理、用发展的进程解决非传统安全问题,同时注重在发展的过程中有效规避非传统安全问题,丰富和完善国家的安全战略,正是科学发展观理论的一个重要组成部分。因此,检验检疫参与非传统安全问题的治理,必需立足于科学发展观理论体系,从科学发展观角度去认识非传统安全问题。

4.1 非传统安全问题治理的指导思想

胡锦涛总书记在党的十七大的报告中明确地提出,科学发展观第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续性,根本方法是统筹兼顾。因此,非传统安全问题可以被分解成如下3个方面:

(1)非传统安全问题既涉及具有“非军事性”暴力活动特征的恐怖活动、走私贩毒、有组织犯罪等,也涉及非暴力活动色彩的环境污染、生态恶化、金融危机、流行疾病等。由此可见,对如此复杂而繁多的威胁,决不能采取“头痛医头、脚痛医脚”的临时和局部性治理措施,必须用综合治理的方法从根本上解决其问题,以达到标本兼治的目的。这种解决问题的方式在形式上与具有“新型的综合发展理念”的科学发展观实现了相通。

(2)非传统安全问题关注的核心和相关行为体,不仅涉及到国家这个主体,还涉及到包括作为个体的人与整个人类及我们赖以生存的地球的安全在内的多种主体。虽然非传统安全问题与国民、国家和国际甚至全球等多个层次的安全问题相关,但是它们的最终交汇点都集中在“人”这个层面的安全问题上。这与科学发展观“坚持以人为本”的核心内容实现了范畴上的一致。

(3)非传统安全问题的成因和威胁结果,有外部的,也有内部的,或者是内外因素双重作用的结果。既可能是预谋的,也可能是非人为造成的,或可能由国家或由组织、团体和个人造成的,势必导致事态的进程上具不确定性,有滋潜暗长的,也有突如其来的危机爆发性的。至于引发的影响和后果,则会“自内而外传导”、“外部溢出”或“向周围扩散”,而呈现“蝴蝶效应”。因此,面对非传统安全威胁,可以保障国家安全的最好办法则是发展,国家安全在发展中得到逐步强化,也只有通过发展才能应对千变万化的各种非传统安全问题。因此,应对非传统安全威胁需要坚持“全面、协调、可持续发展”的科学发展观[6]。

4.2 检验检疫参与非传统安全问题治理的总体原则

自19世纪中叶近代检验检疫制度自西方传入中国以来,经过多年的发展,检验检疫已经逐渐发展成为在现代化社会制度和高新科技的支撑下,法制化、体系化、科学化的综合行政执法及技术服务体系,为保障国民经济快速健康发展,维护人民生命和动植物健康安全,保护对外贸易各方合法权益做出了重要的贡献。特别是改革开放以来,检验检疫始终紧密围绕国家安全和外交外贸大局,按照国际通行规则,配合国家宏观调控政策,合理运用技术性措施、检验检疫准入门槛、口岸查验、评议交涉等手段,在对外贸易迅猛增长、口岸人流物流急剧增加、国际上特别是周边一些国家疫病疫情十分复杂的情况下,检验检疫严格把关,有效地防止了不合格产品、疫病疫情、有毒有害物质的跨国境传输,维护了国家经济安全、生态安全和人民群众生命健康安全。同时积极促进更多的产品、更多的企业走出国门、走向世界,有力地维护了我国经济安全和国家利益,有效地参与了非传统安全问题的治理。

但是,由于我国产品的总体质量水平较低,国外以安全、卫生、环保等为由提出的各种技术性贸易措施层出不穷,针对我国出口产品的质量和安全问题恶意炒作不断,对我国的外贸发展和经济安全带来了风险,每年造成我国出口企业直接经济损失达数百亿美元。我国加入WTO以后,国外廉价产品的倾销给我国的相关产业也造成了巨大的压力,损害正逐年加剧;外来有害生物、有毒有害物质以及传染病的传入风险也不断增大,对我国人民生命健康、环境和生物资源保护、农业生产安全和整个国民经济的发展都构成了巨大的威胁。检验检疫面临对非传统安全问题治理的任务越来越重,压力逐步增大。

因此,必须充分运用科学发展观理论来指导检验检疫工作,才能有效参与非传统安全问题的治理。

(1)必须遵循“发展是第一要义”的原则。检验检疫参与非传统安全问题的治理必须牢牢抓住发展这根主线不放松,特别是在当前国际金融危机蔓延和世界经济增长减速的形势下,我国经济运行中的困难增加,进出口外贸企业面临困难逐渐增多,金融领域的潜在风险也在增加,检验检疫部门更应该进一步优化通关环境,提高通关效率,妥善应对技术性贸易措施,通过相应的措施促进我国产品出口,合理调控相关产品的进口,减少贸易摩擦,有效应对贸易保护主义,最大限度地降低国际市场动荡对我国经济安全的影响,服务好经济社会又好又快发展的大局。

(2)必须遵循“以人为本”的原则。非传统安全问题领域涉及的核心和相关行为体的最终交汇点都集中在“人”这个层面的安全问题上,检验检疫工作同样如此。坚持以人为本,就是要加强安全、卫生、健康、环保、贸易欺诈等非传统安全问题诱因的检验检疫执法监管,加强对关系国计民生、影响人身健康安全、涉及资源和环境保护等重点敏感商品的检验检疫把关,严防有毒有害物质和疫病疫情的跨国境传播,同时建立有效的手段和措施,在出现风险的时候能够有效地控制与消除,确保国门安全。

(3)必须遵循“全面、协调、可持续”的原则。检验检疫面临非传统安全威胁复杂多样,必须统筹兼顾,着重建立与完善相应的长效机制和防控体系。要综合分析各类非传统安全因素对我国的影响,综合权衡各方面的利弊得失,在严格防控国外疫病疫情、有毒有害物质传入我国的同时,积极促进我国相关产品的出口。在结合国家的产业政策,严格控制高污染、高耗能、资源密集型等不利于我国可持续发展的产品的出口,阻止国外相关产品对我国的倾销,便利资源、能源等大宗商品的进口等方面积极利用检验检疫手段调控跨境物流、人流和交通流,以更好地治理非传统安全问题。

[1] 余潇枫,李佳.非传统安全与中国和平发展[J].观察与思考,2007,10:30-32.

[2] 〔美〕詹姆斯·多尔蒂,等.争论中的国际关系理论[M].北京:世界知识出版社,2002.

[3] 王逸舟.全球化时代的国际安全[M].上海:上海人民出版社,1999.

[4] 王春霞.非传统安全问题与政府的作用[J].理论探索,2008,2:122-125.

[5] 周臣,周琰曌.出入境检验检疫报检员手册[M].北京:企业管理版社,2006.

[6] 徐华炳.以科学发展观构建中国非传统安全战略[J].学术界,2005,5:177-182.

Problem Management of Non-Traditional Security Relating To Entry-Exit Inspection and Quarantine

Lu Chao1,Zhang Li2,Xu Jian2,Wu Di2

(1.Beijing Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau,Beijing,100026;2.Chinese Academy of Inspection and Quarantine)

Currently,along with the constant deepening of economic globalization and regional economic integration,a number of non-traditional security issues pose severe challenges to our economic social development and public security,such as economic and financial turbulence,shortage of resources and energy,trade protectionism,deterioration of natural ecological environment,large-scale outbreak of epidemic disease,product quality and food safety,biological terrorism,etc.Focusing on the above-mentioned issues,Scientific Outlook on Development is put forward to ensure the comprehensive,coordinated and sustainable development and to build a human-oriented harmonious society.Entry-exit inspection and quarantine is one of the working systems which participated in globalization order first and integrated into it most sufficiently in China.Based on explanations of the meaning,cause and general diffusing rules of non-traditional security issues,this paper analyzes the internal links between nontraditional security issues and entry-exit inspection and quarantine.Combining with the authors’individual opinions,the paper puts for ward suggestions on how entry-exit inspection and quarantine could actively participate in China’s management of non-traditional security issues guided by Scientific Outlook on Development.

Non-Traditional Security;Inspection and Quarantine;Scientific Concept of Development

F740.43;S40

1 前言

自国家产生以来,以军事和政治为主要内容的传统安全问题一直吸引着各国政府的注意力。然而,从冷战结束后时至今日,金融危机、恐怖主义、传染性疾病、自然灾害等非传统安全问题已替代军事、政治等传统安全问题,成为威胁国家安全、地区安全和国际安全乃至人类安全的关键性问题,各国政府在思考和处理国家安全事务时,在很大程度上受到非传统安全观念和思维的影响。笔者多年从事出入境检验检疫(简称检验检疫)工作,深深知道,检验检疫工作应对的问题均来自于非传统安全领域,其职责是治理非传统安全问题的重要环节,检验检疫安全已经成为非传统安全领域的一个重要课题。如何将我党科学发展观的先进思想融入检验检疫的实际工作中,更好地利用检验检疫工作参与非传统安全问题治理,是一个系统的理论与实践问题。由此,本文将对非传统安全问题的内涵、背景、成因等方面问题作进一步解释,并在科学发展观指导下,结合出入境检验检疫的实践工作,提出自己的一些见解。

中国检科院基本科研业务费项目(2010JK019)