柯 燕

摘要:随着经济社会转型的加速,公共危机事件已成为影响我国经济建设和社会稳定的不利因素。非政府组织作为一种制度创新,可以有效弥补政府在公共危机管理中的失灵和不足。从治理理论、危机理论和社会资本理论的角度,研究非政府组织参与公共危机的理论依据和现实途径具有重要的意义。

关键词:非政府组织;公共危机管理;理论依据

中图分类号:C916 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0171-02

引言

2004年12月,印度尼西亚地震引发大海啸,大量国际非政府组织迅速參与到救援工作中。在日内瓦,国际红十字会和红新月会联合会呼吁国际社会提供600多万美元的“即刻援助”,帮助了大约50万幸存者。国际“无国界医生组织”用飞机向最接近震中的印度尼西亚苏门达腊岛运送去32吨的医疗和卫生物资。非政府组织与国际社会和受灾国政府等在救援工作中紧密配合,行动统一,使得联合国负责人道救援事务的副秘书长扬·埃格兰不得不赞叹,这是人类迄今对重大自然灾害所作出的“最为有效的应急反应” 。而在我国2003年的“非典危机”中涌现了大量草根非政府组织,为危机的及时化解起到了重要的作用。

“非典”事件后,非政府组织在公共危机管理中的独特优势逐渐引起我国学术界的关注,且在危机主体方面形成了区别于“政府主体论”的“资源整合论”,强调在发挥政府作用的同时,要调动社会组织在危机管理中的积极性。有学者认为,应该促进各类非政府组织的正常发展和能力构建,增强公民的自组织能力,以便在危急时刻充分利用非政府组织的资源,及时有效地自救和救助别人。 还有学者认为,中国应该大力促进公民社会的发育,增强其自治性,健全非政府组织发展的法律政策环境,推动公民参与和志愿组织建设,并逐渐建立公民社会与政府之间互补、合作的良性伙伴关系,以适应向现代治理结构转型的发展趋势。总的来说,目前国内相关研究的现实性较强、理论性相对薄弱。研究非政府组织参与公共危机管理的理论依据和现实途径,具有弥补以往研究不足的重要意义。

一、非政府组织与社会公众参与公共危机管理的理论依据

(一)治理理论

治理理论是20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织中兴起的,西方学者提出治理概念,并主张用治理代替统治,是因为他们认识到在社会资源的配置中存在市场失灵和政府失灵。治理理论打破了管理公共事务的传统观念,建立多元主体参与公共事务的基石。全球治理委员会在1996年发表的《我们的全球伙伴关系》的报告中,对治理做出了相对权威的界定: 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动 。治理理论打破了国家和社会二元对立的格局,强调了各种公共事务中民间组织的参与,强调了政府与民间组织之间的相互依赖与合作。具体而言,治理理论强调了以下几点。

1.治理理论意味着,政府并非公共危机管理的唯一主体,社会组织及公民也能成为治理危机的中坚力量。传统观点强调政府是危机管理的主要责任者,危机处理的成败取决于政府的决策机制是否健全。然而,治理理论强调了各种非政府组织和私人机构都可以在危机处理中成为权力中心,去引导、控制和规范公民的行动,达到增进公共利益的目的。

2.治理理论意味着,在解决危机的过程中存在权力的让渡。国家正在将以往独自承担的责任转移给第三部门和公民社会。各种非政府组织和志愿者团体将越来越多地承担公共管理领域的职能。

3.治理理论强调在危机治理的主体之间需要相互依赖与合作。即在政府、非政府组织和公民社会之间要及时沟通,交换资源。危机处理的成败取决于三方的合作,而非单方努力的结果。这个意义上的危机管理“不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是由国家进行再分配,而是国家只负责管理;不再是行政部门的管理,而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导,而是由国家和私营部门合作” 。

(二)哈贝马斯的“危机理论”

哈贝马斯将危机定义为这样一种情境:一个系统无法产生足够的可交换资源,以满足其他系统的期待或需求。 目前存在的四种危机类型以及其源起和转移模式是:(1)经济危机,即国家由于承担了越来越多的针对调控、保护、提供基础设施以及公共部门生产的责任,而产生危机;(2)理性危机,即“政府预算负担着日益社会化的生产的公共支出”而产生的危机;(3)合法性危机,即如果国家对民众福利支付的需求超出了实际可能的资源,那么带来国家合法性的危机;(4)动机危机,是由合法性危机导致的社会共同体整合不良的危机。由于公共危机涉及国家、社会、公众的整体利益,一旦发生则需要大量的人、财、物等资源予以支持和化解,单靠政府的力量不足以应对。在哈贝马斯看来,要克服政府的合法性危机,出路在于让自发、非政治化的社会有机体健康发展起来,第三部门可部分释放政府的合法性危机。 危机理论指出了政府在应对公共事务的不足以及可能产生的危机,强调了非政府组织在化解政府危机中的特殊功能。应对公共危机的各种资源一般分布广泛,而公共管理系统在短时间内如不能调动各种资源进行支持,快速遏止危机,往往会引发政府自身的危机。而解决这一难题的有效途径就是让非政府组织和社会公众参与到危机管理中,最大限度地调动全社会的力量,不仅可以提高应对危机的效率,而且能有效化解政府失灵带来的双重危机。

(三)社会资本理论

当代第一个对社会资本理论进行系统论述的是布迪厄,他认为,“社会资本是真实的和虚拟的总和,通过相互熟悉与承认的人之间或多或少制度化的持久的关系网络,来增进个体或群体的利益。” 布迪厄将社会资本视为一个群体成员的集体财产,人们由此相互认可和交换资源。研究发现,在危机中,“经济资本”、“人力资本”和“社会资本”都会遭受不同程度的损失,但相对而言,平时最不显眼的社会资本遭受的损失最少。因而社会资本是应对公共危机的有效工具。另一个从群体层面研究社会资本的代表人物是普特南,他指出,“社会资本是社会组织的特征,如信任、规范和网络,它们可以通过促进、协调行动而增进社会的效率” 。普特南认为,社会性团体和参与程度反映了一个社会中的社会资本范围,它们也促进和增强了集体的规范和信任,这对集体福利的生产和维持是至关重要的。根据社会资本理论,非政府组织参与公共危机管理的积极作用有以下几点:

1.减少信息不对称,稳定民心。危机事件发生后,人们的本能反应是千方百计地寻找与事件有关的任何消息。而由此产生的谣言和恐慌会给社会带来比危机本身更大的威胁。非政府组织拥有的社会网络、信任和规范能使正确的信息在成员之间快速有效的传播,达到遏止流言,稳定民心的作用。例如,在“非典”时期,不仅可以通过非政府组织向社会公众讲解风险的真实面目,还可以通过非政府组织向社会公众讲解行动常识、讲解国家的政策,从而使他们能冷静有效地面对危机。

2.优化资源分配,增进社会效率。在不同网络之间,由于网络的性质不同以及其社会资本的存量不同,社会资源并非均匀分布。解决的办法是把不同的网络连接起来形成更大的社会资本网络,增大社会资本的受益面。非政府组织参与危机管理,可以将其所拥有的不同资源进行互换和共享,达到优化资源分配,增进社会效率的目的。

3.促进社会融合,培养公民意识。社会资本的关键特性是促进联合成员为共同的利益进行协调与合作。在一个公众参与程度高、社会资本丰富的社区,公益事业就会兴旺发达。非政府组织是个人基于共同信仰、兴趣、爱好或意志自愿结成的,并通过各种自主、自愿的活动来实现自己的利益、期望和价值追求,在这种自由结社和自我管理的社会生活中就会逐渐养成公平、平等、权利和自由等理念。在应对危机的过程中,非政府组织将这种理念渗透到社会成员之间的横向交流与合作中,培育了广泛的互惠规范和社会信任关系,进而为全社会提供了道德规范;与此同时,也发展和促进了信任、团结、互助的价值观,培养了公民意识和志愿者精神,进而为应对危机奠定了广泛的社会基础。

二、非政府组织参与公共危机管理的实现途径

1.加强立法,提供法律保障

首先,要加强非政府组织立法,为非政府的良性运行与发展提供法律保障。政府应根据实际情况对非营利组织的性质地位、作用、权利与义务等做出明确的法律规定,逐步形成配套的、不同层次的法律法规体系,使非营利组织的发展、管理有法可依。一方面,非政府组织只有在法律上取得合法性,才能得到社会成员的认可,并有效地参与公共危机的管理中;另一方面,非政府组织只有依靠法律、法规定位和行事,才能在组织内部形成自治性规范,培养成员的自律精神,进而在全社会培养公民意识和志愿者精神。

2.合理定位,确保独立功能

在公共事务的多元治理结构中,应将政府与非政府组织的领导与从属的支配关系转为平等合作的伙伴关系。政府可以采取邀请、授权、委托等方式与非政府组织建立起联合治理的格局,将政府权力回撤的“治理真空”交给非政府组织管理,确保非政府组织独立自主地参与公共危机事务的管理。与此同时,政府要强化对非政府组织的监督与管理,确保其合法规范地运作。

3.加强建设,提高整体素质

非营利组织要得到健康发展,必须加强组织能力建设,提高整体素质。根据我国非营利组织的现状,首先,要提高成员素质,吸引高素质专业管理人才;建立多元化的资金筹资渠道,为非营利组织开展各种活动提供充足的资金保障;其次,要加强内部管理,实行民办民管,逐步形成民间组织自我管理、自我发展、自我约束的机制;最后,非营利组织不仅要健康良性发展,还要不断提升自身能力,包括组织的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等。只有这样,才能更好地发挥其重建社会资本的作用,参与公共危机的管理。

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