李维新,王茹茵

摘要:黑龙江省是农业大省,农村人口比重大,建立农村社会养老保险制度紧迫而必要。黑龙江省农村社会养老保险制度试点情况不理想,问题颇多。针对这一现状, 提出了对养老保险制度的新要求,试图为构建适合黑龙江省的新型农村社会养老保险制度,为解决农民养老之难题提供建议。

关键词:黑龙江省;农村;社会养老保险制度;“双账户”

中图分类号:F840.67 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0013-02

党的十七届三中全会和2009年一号文件,强调要在科学发展观的指导下,立足我国农村发展实际,构建有中国特色的社会保障体系。这是应对当前金融危机,扩大内需,从根本上解决三农问题的必然选择。农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分,也是我国社会保障体系建设的薄弱环节。当前在我国城市社会养老保险体系已基本建立的情况下,农村的社会养老保险还处于试点阶段。我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初。1991年,黑龙江省启动农村社会养老保险工作,并作为改善农民生活的重要工作。黑龙江省早期的农村社会养老保险,属于农民储蓄积累式的养老保险,各级财政不负担一分钱,实际能享受到集体补贴的只占参保人数的2%,因而这种保险制度不能调动起农民参保积极性。在2004年后,黑龙江省的农村社会养老保险与全国一样,也处于停滞状态。2007年,黑龙江省开始了新型农村社会养老保险制度的试点。试点地区主要有哈尔滨、双鸭山等地市和集贤、富裕、肇源等县,并准备逐步在全省推行。通过对试点地区的分析,黑龙江省农村社会养老保险制度试点工作取得了一定成绩,但也存在许多问题。

一、黑龙江新型农村社会养老保险制度试点取得的成绩

(一)新型农村社会养老保险体制初步形成,并具有本省特色

为保障农村老年人的基本生活,黑龙江省在全国率先研制了《农村社会养老保险暂行办法》。《农村社会养老保险暂行办法》规定,凡年满16至60周岁,在黑龙江省具有农业户口的农村居民都可以自愿参保。参保农民领取养老金的年龄为60周岁,自领取养老金后,不再缴费。从《农村社会养老保险暂行办法》可以看出,黑龙江新型农村养老保险制度,体现了广覆盖、保基本的社会保障基本原则,并初步得到了广大农民的接受和认可。

(二)养老保险的缴费模式实现了创新和突破

与20世纪90年代黑龙江农村社会养老保险储蓄性缴费模式相比较,黑龙江新型农村社会养老保险的缴费模式的最大亮点是,农民参保采取个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的方式。个人年缴费标准为200元至800元4个档次,参保者可自愿选择,同时县财政和乡镇、村以及乡镇企业要视承受能力分别按农民缴费额的10%或20%比例补助或补贴,计入农民个人账户。

(三)新型农村养老保险制度注重与城镇社会养老保险制度的衔接

20世纪90年代初黑龙江启动农村社会养老保险工作时,由于科学发展观还没有确定为党的重大战略思想,以人为本的原则尚不明确,农村社会养老保险仍是传统的“碎片化”模式。但黑龙江新型农村社会养老保险制度试点以来,都是以科学发展观为指导思想,把农村社会养老保险作为构建和谐龙江强省战略的重要组成部分。各地新型农村养老保险制度框架努力向城镇职工的养老保险制度靠拢,二者的区别主要在于缴费基数的不同,通过调整缴费基数可以实现城乡基本养老保险制度的衔接。因此,黑龙江新型农村社会养老保险制度是通向城乡统筹社会养老保险制度基本平台的创新的试点。以哈尔滨为例,该市的新型农村养老保险制度明确规定,具备条件的乡镇企业职工可直接加入城镇职工基本养老保险制度,暂不具备条件的,先加入农村社会养老保险制度。在实施步骤上,采取逐步过渡的措施,即根据农村各类企业的实际情况,采取调节缴费基数的过渡办法,逐步实现并轨,这为目前的农村社会养老保险奠定了坚实基础。

二、黑龙江省农村社会养老保险试点存在的问题及成因

(一)黑龙江省农村社会养老保险试点存在的问题

农村社会养老保险制度存在着养老保险基金管理不规范、保障水平偏低、基金运行层次过多和养老金发放滞后等诸多问题,导致参保者参保积极性不高,甚至出现退保。从社会发展需求和民意的企盼来看,对农村社会养老保险制度进行改革,顺应了农民对养老保障的新期待,势在必行。

(二)黑龙江省农村社会养老保险制度试点问题的成因

黑龙江省虽然制定出《农村社会养老保险暂行办法》,但这一制度内容比较笼统化,全省性指导政策和实施细则一直没有出台,因而各地模式不统一,试点缺乏操作层面的政策支持。农村养老保险的制度的设计不合理,农村社会养老保险难以大规模推广,进而影响了农村社会养老保险体制的构建。

三、黑龙江省新型农村社会养老年保险制度设计的思路

新型农村社会养老保险制度的基本框架应该是:首先,实行低统一的个人账户与社会统筹账户相结合的基础养老保险制度;其次,根据农民群体的差异性在低统一的基础上灵活变通,实现农村居民老有所养的目标。

(一)统一于 “双账户”的基础养老保险制度

1.制度模式

建议社会统筹与个人账户相结合的模式。坚持“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”原则,视地区不同情况,在总政策制度的指导下灵活执行。即:(1)农民个人账户资金=农民个人缴费及利息+集体补助、社会资助及利息+地方政府缴费补贴及利息;利息标准:每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币同期一年期居民存款利率计息;(2)兼顾传统的家庭养老、土地保障和社会救助方式。

2.保障对象

年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民,可以在户籍地自愿参加新农保(包括:纯农民、农民工、失地农民、特殊群体等)。

3.基金筹集方式

新农保的基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。视具体情况,可有一定的灵活性。筹资方式:(1)个人缴费:个人缴费标准每人每年缴100元-500元5个档次,试点各县(市、区)可根据实际情况增设缴费档次,最高标准不得超过1000元;农民资金来源少,可选择“实物换保障”或“补助换保障”等方式;(2)集体补助:集体补助视经济实力定;(3)政府补贴:地方政府补贴每人不低于30元/年(省级财政补贴60%+试点地区财政补助40%分担)+中央政府补贴每人55元/月。

4.基金管理与运营方式

(1)基金管理:建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,单独记账、核算。试点阶段,新农保基金暂实行县级管理,随着试点扩大和推开,逐步提高管理层次;有条件的地方也可直接实行省级管理;建立基金投资监管体系,内控制度体系,专门的监管机构,防范基金风险。

(2)基金运营:借鉴呼图壁模式的经验实现基金保值增值,允许农民在发展生产急需资金时,用个人养老保险证办理质押短期贷款,利率与同期贷款利率相同。由银行发放贷款,社保办每年支付农保基金利息收入的1.5%作为受托银行的手续费,受托银行不承担风险。可不受通货膨胀和利率降低影响;农保基金投资可选择国购买国家特种国家各种债券或市政债券。这这符合我国情,其优点是有国家财政、银行做担保,风险小,利率比同期银行储蓄高,变性比较强,急需时可以在二级市场变现。

5.养老金给付办法

(1)养老金领取额度。包括:①养老金待遇:由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身,月计发标准为:养老待遇= 政府养老补贴(基础养老金) + 个人账户储存积累总额÷139;②政府养老补贴(基础养老金) 标准为:年满60 周岁、缴费累计满15 年的参保人,可享受55元/月的基础养老金;年满60 周岁、缴费超过15 年的,每增加1 年缴费,其基础养老金增加2 元;已满60 周岁参保人每人55元/月;个人账户:个人账户储存积累总额(农民个人缴费+集体补助+社会资助+地方政府缴费补贴)×利息)÷139;③地方政府缴费补贴标准:年缴100元补贴30元,年缴200元补贴35元,年缴费400元补贴45元,年缴费500元补贴50元,年缴费500元以上档次的省级不在给予补贴;④建立财政补贴和待遇调整机制:养老金计发标准根据经济发展和物价指数调整。

(2)领取条件:新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当保缴费;距领取年龄不足15年的,应按年缴费,也允许补缴,累计缴费不超过15年;距领取年龄超过15年的,应按年缴费,累计缴费不少于15年;参保人缴费达领取年龄后死亡者,其个人账户余额由指定子女继承。

(二)农民群体养老保险制度模式的差异性设计

1.纯农民

(1)对己经进入和即将进入老年的农民,建议“家庭养老为主+集体补助+财政补贴基础养老金+低保”;对仍在从事农业的年轻农民,建立个人账户和统筹账户,采用定期养老储蓄基金积累方式。(2)筹资:保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。农民可采取现金+实物+补贴的方式相结合,可将国家粮食直接补贴等支农资金和粮食等价抵现金等一起计入个人账户。此外,参保人员遇到特殊困难需要用钱时可以借贷。

2.农民工

(1)建议对有稳定工作和在城镇有固定住所的农民工,将其纳入城镇居民养老保险体系,一切按照城镇居民养老保险办法管理;对无稳定工作和固定住所的农民工,构建“个人账户和统筹账户”结合模式。(2)筹资:如果缴费不足15年返回农村或跨统筹地区转移时,应将90%统筹资金随个人账户转移,转入城镇企业就业的应接续养老保险关系并连续计算缴费年限;转入农村地区的,可并入或新建农村社会养老保险个人账户。

3.失地农民

(1)建议采用一套适应不同地区情况的“个人账户+基础养老金+储备金”相结合的失地农民社会养老保险模式,这是对双账户模式的适当变通。在劳动年龄内的失地农民,没有就业之前,由地方政府安排一定年限的就业过渡金,征地补偿费出一部分,集体和政府按一定比例出大部分;就业后转为城镇基本养老保险,其个人账户资金按实际转移,交费年限既可按比例折算,也可以补足差额后按实计算;(2)筹资:“个人账户”,费用以个人缴纳为主,集体可从土地补偿费中给予适当补贴,个人账户实行完全积累制; “基础养老金账户”,账户资金主要由土地补偿费及农保国家基础金构成;“储备金账户”,账户资金由集体从土地补偿费用中支付少部分及地方政府提供大部分。

4.特殊群体

(1)对于农村的特殊群体养老保险建议采取:“个人账户+基本养老金账户+激励账户”或“基础养老金账户+激励账户”模式,本着自愿原则,视自身情况选择。(2)筹资方面:“个人账户”对计划生育家庭,国家应提高计划生育补贴且注入计划生育家庭的个人账户,同时在缴费政策和集体补助方面也应予以政策倾斜。对残疾人和五保户,应采取现金缴费与实物缴费相结合、按月缴费与季节性缴费以及延期缴费相结合的形式,以加快保险基金的筹集;“基础养老金账户”由国家财政补贴为主;“激励账户”由地方政府对自愿交费的特殊群体给予奖励生活上予以帮助。同时特殊群体可选择非缴费只享受“基础养老金+低保”。

当前,我省农村的经济水平、传统文化和社会化服务状况等实际情况,今后一段时期内,家庭养老仍是我省农村养老的基础,虽然有中央财政的投入,但农保待遇仍处较低水平,通过试点总结积累经验,不断完善缴费、补助和筹资办法,逐步形成保障水平适度、缴费方式灵活、待遇逐步提高、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度模式。

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