王淑珍

(曲阜师范大学法学院,山东日照 276800)

缺陷产品召回之统一立法
——兼评《缺陷产品召回管理条例 (送审稿)》

王淑珍

(曲阜师范大学法学院,山东日照 276800)

缺陷产品;统一立法;条例

目前,我国就缺陷产品的召回立法主要分散在四个部门规章中。然而,在新形势下,为充分维护消费者的合法权益,为加强企业法定社会责任,为完善我国缺陷产品召回法律体系,对缺陷产品召回予以统一立法有了一定的必要。《缺陷产品召回管理条例 (送审稿)》尽管存有一定的弊端,但总体而言可谓是顺势而生。

2009年 4月 8日,国务院法制办公室公布了《缺陷产品召回管理条例 (送审稿)》(以下简称《条例》)征求意见书,缺陷产品召回统一立法终于浮出水面,有了实质性的进展与结果。缺陷产品召回制度具有一般产品质量责任制度所不具备的两大独特功能。一个是预防性功能。区别于以实际损害为前提,无损害即不承担法律责任的传统法律损害事后补救机制,缺陷产品的召回以潜在危险为基础,通常是在产品存有潜在缺陷、危害尚未实际暴露、损害尚未实际造成之前,就开始启动,其并不要求损害的结果,是一种事前补救机制,可防患于未然。另一个是主动性功能。区别于以受害人先行请求为前提,非经受害人请求,加害人一般不需主动承担法律后果的传统法律被动救济方式,产品只要存在法定的缺陷,生产者就负有主动召回的法定义务。目前,我国就缺陷产品的召回立法主要体现在四个分散的法律文件中,然而,在新形势下,对缺陷产品召回予以统一立法有了一定的必要。

一充分维护消费者权益之必要

消费者是个人,是一个个体概念,但其不特定性、泛泛性又决定了其又是一个群体概念。消费者与经营者之间的对立性及消费者自身结构弱、实力弱、手段弱等先天的“弱性”会产生消费者问题。消费者的群体性决定了消费者问题不单纯是一个消费者个人的问题,更是一个可能影响社会经济秩序稳定的社会问题。消费者问题的严重性及司法体系的不足决定了立法对其予以倾斜性保护,给予其特别、具体的规制。为此,立法者制定了消费者权益保护法、产品质量法等系列保护消费者权益的法律文件。然而,新形势下,缺陷产品所产生的新消费者问题再次引起社会关注。

首先,缺陷产品问题全球化,涉及面 “广”,危害性“强”。随着社会经济全球化进程的不断深入,产品的流通范围已冲破国界流向世界各个角路,消费群体已由一国民众变成全世界人,消费者问题已由一国问题演变为国际问题。缺陷产品的潜在危险一旦爆发出来演变为事实,小则损害到消费者的人身与财产安全,中则影响到社会公共利益与社会公共安全,大则会产生全球性的危害。

其次,缺陷产品的缺陷更具隐蔽性,隐蔽度 “深”。随着科学技术水平的不断提高,产品内在的科技含量不断加大,相应地,产品的内在缺陷更加隐秘。在高科技产品铺天盖地,层出不穷,成几何级数增长的情况下,消费者先天的弱性无法及时、有效的发现并预防缺陷的发生,而缺陷产品的缺陷一旦发生,则早已酿成大祸,挽救已为时已晚。

最后,现有的消费者权益保护法律体系对缺陷产品的预防性“不足”。如作为保护消费者合法权益的宪法性文件《消费者权益保护法》尽管正面赋予了消费者监督权、结社权、知情权、获得赔偿权、保障安全权、自主选择权、公平交易权、知识获取权等诸多权利,并以经营者相应的义务,但这些权利针对缺陷产品缺陷的隐蔽性特征及消费者先天的“弱”性,往往是徒有其名而实惠不至,消费者根本无法或无力充分、有效行使。获得赔偿权即使可以获得“实惠”也是以缺陷暴露,损害发生作为代价。《消费者权益保护法》对消费者权益提供的保护仅仅是最基本、最一般的保护。再如,《产品质量法》虽然从反面给消费者提供保护,给生产经营者设定了系列产品质量义务,确定了生产经营者对缺陷产品的产品责任,但生产经营者产品责任的承担也是以缺陷暴露,损害产生为前提。并且立法还在第 41条第 2款规定了两项免责情况“产品投入流通时,引起损害的缺陷尚不存在的”与“将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的”,即针对这两种缺陷,生产者无需承担任何法律责任,对其规制也就处于空白。《产品质量法》对生产经营者行为的规制仅仅是最基本、最一般的规制。目前,尽管国家出台了一些针对缺陷产品的召回立法,但也仅仅是局限于食品、汽车、药品、玩具四个有限领域,对于其他领域的缺陷产品如何预防,立法并没有相关规定,而其他领域缺陷产品的缺陷所产生的危害是不可小觑的。

总而言之,目前消费者权益保护法律体系对消费者权益的保护主要是一种事后保护,对缺陷产品的规制主要是事后规制,设立的补救机制也主要是一种事后补救机制,消费者主张实际的权利,生产经营者承担实际的义务皆以缺陷暴露、损害发生为前提,即使有事前补救机制,也是仅针对四种产品的事前补救机制,对消费者的保护力度不足、不强。随着缺陷产品影响面与危害性的不断扩大与加深,消费者维权意识的不断增强,扩大缺陷产品事前召回范围,充分确立事前补救机制,从而给消费者提供全方位、多层次、及时有效的法律保护,进行缺陷产品召回统一立法,防患于未然成为立法者唯一、必然的选择。

二加强企业依法承担社会责任之必要

企业社会责任观念源于美国,是 20世纪初以来凸现于西方国家的一个重要概念,是社会经济发展到一定历史阶段的产物,其产生及内涵具有一定的历史性,因此,对其相关的争论[1]也就具有其必然性。目前,多数学者认为企业负有社会责任。我国新《公司法》第 5条规定:公司从事经营活动,必须遵守法律、行政法规,遵守社会公德、商业道德,诚实守信,接受政府和社会公众的监督,承担社会责任”。基于现行企业形式主要是公司,因此,公司社会责任可谓企业社会责任的同位语,即我国以法律的形式对企业社会责任予以了明确的、原则性的认可。

“所谓企业社会责任,乃指企业在谋求股东利润最大化之外所负有的维护和增进社会公益的义务。”[2],相对于企业经济责任。即企业目标除了股东利益最大化之外,还有维护和提升社会公益之目标,具体包括职工利益、消费者利益、债权人利益、环境利益等;企业除了对股东负有义务,还对非股东利益相关者负有义务。所谓企业的非股东利益相关者,系指在股东以外,受企业决策与行为直接或间接、现实或潜在的影响的一切人。基于非股东利益相关者具有相对广泛的社会性,企业对其负有的责任便简称为企业社会责任,“企业社会责任”之说于是得以确立。以是否规定于法律之中,企业社会责任可分为企业法律责任和企业道德责任。二者的关系如同法律与道德的关系,前者是最低限度的道德要求,是“硬约束”,作为底线,企业必须履行,即遵法度;后者是法律义务之外对人们提出的更高标准的道德要求,是“软约束”,由义务人自愿履行。

强化企业社会责任的理论根据在于:第一,企业具有社会性。其源于社会,存于社会,离开社会就成无源之水,无本之木;企业是社会一成员,并是社会一组织体成员,且是控制社会资源、物质力量抑或经济力量非常强大,小到至少可以影响一个组织体内部成员利益,大到可以控制国家经济命脉甚至影响国际经济格局的成员。企业如何运作,对社会有决定的影响。企业承担企业社会责任具有必要性。第二,有利于增强企业的竞争性。如可提高公司的公信力或公信度,树立企业良好形象 ,增强企业无形资产;可降低公司的生产经营成本;可形成一支强有力的、稳定的、忠实的团队;可推动公司实现远期利益、最大化利益等。企业承担社会责任是一种明智的抉择,是一种既利己又利他的行为,是一种双赢,“企业社会责任是一种资本观、财富观。”[3]企业承担社会责任具有可能性。总之,在社会化大生产的今天,企业具有着经济人与社会人的双重身份。片面强调其纯粹的经济人的身份、固有的经济责任与营利性的本质有失偏颇,会产生许多社会问题,并最终会演变为影响企业发展的企业问题。企业社会责任与企业经济责任看似矛盾,但长远看,二者又有着高度的统一。

在我国,针对缺陷产品,强化企业法律责任的原因除了上述一般性理由之外,还有以下特殊理由:第一,缺陷产品后果的严重性关乎社会公共安全与社会公众利益,关乎社会经济秩序与社会安定团结及稳定,企业必须对其承担法定社会责任,明细其法定义务。“三鹿奶粉事件”给消费者、社会带来的危害可以说是《条例》快速出台的导火线。第二,《产品质量法》及当前的缺陷产品立法存有上述不足,企业对缺陷产品法定社会责任的承担不力、不足,即使承担,也只承担汽车、玩具、食品与药品仅有的缺陷产品召回责任,这与缺陷产品法定社会责任的必要性不符。第三,我国企业企业社会责任的观念与意识过于贫乏、淡薄,产品质量问题屡禁不止、频频爆发,非常严重,单纯依靠其自觉履行,难以成行。如色拉油酸价超标事件、肯德基 “苏丹红”事件、宝洁 SK22事件、高露洁 “致癌牙膏”事件、乳业“三聚氰胺 事件等等,产品安全危机四伏,让人不寒而栗,人们不禁要问,企业良知何在?而良知即企业社会责任。全面提高企业缺陷产品召回法定社会责任利于提高其产品质量意识,完善其产品质量监督机制。第四,构建和谐社会、落实科学发展观。党在十六大明确提出构建社会主义和谐社会。社会主义和谐社会的本质要求即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序。[4]党在十七大又明确提出以人为本的科学发展观。对缺陷产品召回予以统一立法,不仅体现了立法者对弱势群体的人文关怀,更体现出党全心全意为人民服务、“立党为公、执政为民”、“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,对民负责不变的宗旨。“企业社会责任“强调资本有伦理,商业有道德。”。[5]

总而言之,正如刘俊海教授所言,企业社会责任 “既是一种公司治理理念,也是一种制度安排,更是一种商业实践。没有公司社会责任的理念,便没有成熟的制度设计;没有自觉的公司社会责任实践,公司社会责任理论也就成了无源之水。而其中的制度设计则扮演着承上启下的作用。”[6]缺陷产品召回机制的确立,第一 “召回”企业、消费者与社会的安全。第二“召回”了消费者的信赖,提升了企业的诚信度。第三,“召回”了企业及社会的良性发展。可谓是多赢,何乐而不为?针对我国目前的产品安全状况,扩大企业承担缺陷产品法定社会责任的范围,是大势所趋。

三完善我国缺陷产品召回法律体系之必要

在《条例》立法前,有关缺陷产品召回的立法最早可追溯到 1993年 9月 1日起开始实施的《产品质量法》。该法第 46条明确规定:?本法所称缺陷,是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险;产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,是指不符合该标准。该法对“缺陷”的含义予以了明确的界定。1994年 1月 1日开始实施的《消费者权益保护法》第 18条第 2款规定:经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷,即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的,应当立即向有关行政部门报告和告知消费者,并采取防止危害发生的措施。该法一般性地规定了针对缺陷产品,经营者应该采取措施。此后连续出台了四个专门性的缺陷产品召回立法:第一个是由国家质监总局、国家发改委、商务部、海关总署联合制定发布,并于 2004年 10月 1日开始实施的《缺陷汽车产品召回管理规定》,缺陷汽车召回制度的建立,开辟了我国缺陷产品召回管理的先河;第二、三个是由国家质检总局公布并于2007年 8月 27日实施的《儿童玩具召回管理规定》与《食品召回管理规定》。其中,由全国人大通过并于 2009年6月 1日开始实施的《食品安全法》第 53条再次对缺陷食品召回做了统一规定;第四个是由国家食品药品监督管理局于 2007年 12月 1公布的《药品召回管理办法》。

纵观上述立法,对于缺陷产品的立法尽管已经由一般性立法过渡到专门性立法,但其弊端也显露无疑:第一,皆为部门规章,立法层次过低,权威性不强。召回的对象主要是系统性缺陷产品,而非偶然性缺陷产品,该缺陷影响面广、危害性大,直接涉及到每一个自然人的消费安全,应该提高其立法阶位,由全国人民代表大会予以立法;第二,立法所设领域有限,适用范围过窄。根据上述立法及依法治国原则,我国仅对汽车、玩具、食品与药品予以召回,除此之外的其他缺陷产品则概不予以召回。这种作法,首先,缺乏令人信服的理由。如家电产品、化工用品给人带来的危害不小于汽车、玩具、食品与药品,那为何对前者不予召回,对后者予以召回?这种缺陷产品差别待遇制依据何在?其次,在世界各国对缺陷产品予以广范围规制与召回的情势下,我国目前的立法会给跨国公司实行法律规避、“中外有别”的产品召回歧视政策带来借口。而且,这种歧视性作法并不少见,如 2008年日本佳能公司拒不召回问题相机事件的理由就是不在我国立法要求的范围。最后,在依法行政的原则下,未涉及领域,行政主体无法有效监管。因此,一旦出现此类问题,行政者也是有心无力。第三,立法零碎、分散,主要体现为四个部门规章,没有统一立法。总之,法无巨细,法无定法,随着社会及科技的快速发展,随着全球经济一体化进程的不断推进,针对缺陷产品固有的的特性,我国现有的立法体系已经无法适应新形势下的社会需求,提高缺陷产品召回的立法层次,扩大缺陷产品召回的范围,予以高瞻远瞩、高瓴建瓦、统揽全局的统一立法,加强行政机关依法行政,完善我国缺陷产品法律体系已是形势所逼。

这次送审《条例》比较全面地确立了缺陷产品召回的相关制度,根据条例的规定,相比以往立法,其具有如下特点:第一,立法层次有所提高,是我国第一部关于缺陷产品召回的法规。第二,扩大了缺陷产品召回的范围,涉及除药品与军工产品以外的所有的缺陷产品。第三,对缺陷产品召回予以统一立法。立法主体统一,国务院法制办;规制对象统一,除药品、军工产品以外的其他一切缺陷产品;适用立法统一,药品、军工产品以外的其他一切缺陷产品的召回皆适用本条例,替代原有的分散的部门规章。第四,确立综合式召回方式。国外对召回方式有两种立法例,一是欧洲立法例,自愿召回模式;二是美国立法例,即强制召回模式。送审《条例》采取了自愿召回为主,强制召回为辅的综合立法例。由此可见,送审条例可谓是顺势而生。当然,送审《条例》还存在很多不足。第一,界定缺陷产品的立法技巧不科学。《条例》正文正面规定缺陷产品的缺陷主要指的是人身损害缺陷,对财产损害缺陷予以了补充与参照的立法技巧,这很不符合常规。第二,召回的主体主要是生产者,销售者、服务业经营者只承担通知、配合的义务,这不利于很好的预防缺陷。试问,如果生产者注销、破产,召回由谁进行?《条例》并没有提及。第三,生产者缺陷产品责任的责任处罚力度不足,威慑力不够,违法成本过低,应以销售额为标准。第四,主动召回的起算时间没有明确规定,即到底是什么时候予以召回?三鹿集团 2008年 8月 2日才向石家庄市政府报告“奶粉问题”,启动召回程序,而问题在之前 5个月就已经暴露,之前的威胁如何控制,《条例》没有明确的规定。第五,缺陷产品如何处理,何去何从,立法存有监管空白。此外,《条例》还缺乏相关制度的支撑。如为保证赔偿到位,防止“白条化”的产品召回责任保险制度与缺陷产品召回赔偿基金制度。再如,公民参与缺陷产品召回的制度。立法应该规定,如果生产者不启动或者拖延启动调查,则消费者应该享有申请质检部门进行缺陷调查的申请权利;如果质检部门不组织或拖延组织调查,则消费者应该享有举报权;如果质监部门对举报人的产品缺陷投诉和建议在60日之内不告知处理结果和意见的,则举报人享有提出行政复议和行政诉讼的权利。三鹿奶粉事件就暴露了这个问题。消费者投诉后,生产者和质检部门都没有及时组织调查,因此才出现生产者继续生产有害奶粉,消费者继续吃了 8个月有毒奶粉的悲剧。

综上所述,对缺陷产品召回予以统一立法既符合国情,也符合国际惯例。《条例》尽管存有一定的弊端,但其出台的意义不可否认,能够在一定程度上起到充分保护消费者合法权益,强化企业法定社会责任,改善以往缺陷产品召回制度立法不足等问题。

[1] 王利明 1关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题[J]1法学家,2008(2)692761

[2] 胡慧中 1建立缺陷产品召回制度势在必行 [J]1中国律师,2008(10)812821

[3] 刘俊海 1关于公司社会责任的若干问题 [J]1理论前言,2007(22)1

[4] 卢代富 1其他国外企业社会责任界说述评 [J]1现代法学,2001(6)1

The Un ited Legislation of Recalling the Flaw Product Concurrently to Comment on“the Act of Administration of Recalling the Flaw Product(To deliver Edit)”

WANG Shu2zhen
(Qufu NormalUniversityLaw school,Rizhao Shandong 276826,China)

flaw product;the united legislation;rule

At present,the recalling legislation of the flaw product mainly disperses in four department rules and regulations in our country1However,under the new situation,to defend consumer’s legiti mate rights and interests fully,to enhance the enterprise legal society responsibility,to consummate the legal framework of recalling the flaw product of our country,there is a certain necessity to unify the legislation of recalling the flaw product1“The act of administration of recalling the flaw product(To deliver Edit)”which although has certain defect,generally spedking,itmay be said to take advantage of opportunity lives1

DF 414

A

167322804(2010)0320034204

2009207220