何永军

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221008）

提升政府自然灾害危机治理能力的思考
——以西南干旱为例

何永军

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221008）

伴随着人类文明的进步，自然灾害对人类造成的损失也越来越大，日益暴露了国家管理的弊端.治理理论应运而生，弥补了国家管理的失灵.政府通过强化综合自然灾害风险管理；积极地培育第三部门，构建完善的社会参与机制；加强信息的交流和沟通等措施有效的减少了自然灾害对人类的破坏.

自然灾害；危机治理；提升；政府

人类的生存环境包括自然环境和社会环境两个部分，他们共同构成了人类的“生存系统”.在经济现代化进程中，人类以前所未有的速度与生态环境在互动过程中进行物质和能量交换，人类行为一旦突破某种临界值或阈值时，超过了生态系统自身的平衡能力并改变原有的结构与功能，必然会导致生态系统失衡，导致自然灾害的发生.

1 治理理论的启示

自从世界银行在其1989年的世界发展报告中首次使用“治理危机”这一概念以来，“治理”概念便迅速进入政治学、经济学和管理学视野中.不同领域的学者从各自的学术背景出发解释和运用“治理”一词.全球治理委员会1995年发表《我们的全球伙伴关系》报告认为，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的之和，它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程.这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排.[1]

历史经验表明，国家管理看似滴水不漏，实则严而不厉.僵化的国家管理经常导致公域之治目标落空，暴露出国家管理的失灵：一则，国家管理能力不足.二则，国家管理效果不佳.三则，国家管理的正当性受到质疑.[2]鉴于国家管理失灵的一个基本缺陷就是一元化管理，因而迫切需要在政府应急管理实践中植入现代治理理论，作为构建国家根本性的、长效的危机治理体系的支撑性理论框架和根本性指导理论.治理并不必然专门由政府来操纵.私营公私、公司联盟、非正式组织（N G O s）、非政府组织联盟都可以参与治理，并且它们常常与政府机构合作，共同实施治理；有时它们在没有政府权威的情况下实施治理.[3]因此，治理理论不再单一强调政府或市场，而是试图通过“新的组合”来对公共资源的整合和对公共事务的协调管理以促进公共利益的最大化.

2 提升政府自然灾害危机治理能力的路径突破

2.1 摆脱地方政府经济发展模式的路径依赖困境，建立以绿色G D P为核心的地方政府考核和监督机制

路径依赖（p a t h d e p e n d e n c e）是西方新制度经济学中的一个名词，它是指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然性事件的影响被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其它潜在的甚至更优的体系所取代.[4]一旦一个特殊的（制度的或生物的）系统被建立起来，它就趋于自我维持.[5]我国现阶段，衡量地方政府官员政绩的制度是“经济目标为主导的压力型体制”这就决定了地方政府官员要实现自身利益的最大化，必须完成上级政府确定的经济目标.而我们经济发展模式[6]：一是走产品便宜的路线、二是走产业链的低端、三是我们经济增长模式过度依赖外需.这种经济发展模式已暴露了各种弊端.因此，作为制度安排应当转变对经济发展的评价标准，以及对干部的选拔标准.不能以简单的G D P为指标，而是应该包括社会和谐、公平正义、民主法制、教育等一系列指标的绿色G D P为标准.不仅要看G D P的数量，而且也要看G D P的物质承担者.西南大旱主要的成因固然是大气环流等自然因素，但是，西南地区无序的水电开发、西南江河的污染、缺少以灌溉为目的的水利设施、桉树和橡胶大规模人工林的种植等因素，对旱情的影响也不容回避.[7]

2.2 强化综合自然灾害风险管理

综合自然灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种自然灾害进行识别、评估和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、教育与工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过全过程的灾害管理，提升政府和社会灾害管理和防灾减灾的能力，以有效的预防、回应、减轻各种自然灾害，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展.[8]具体而言，应该从以下几个方面做好自然灾害综合管理工作.

2.2.1 制定治理自然灾害防御方案和应急预案.面对日益频繁的自然灾害，各级政府应该制定相关的自然灾害防御法，以法律的形式确立国家治理自然灾害的政策措施，以保证国家在自然灾害发生时，能依法有效的进行抗灾救灾.2006年以来，国家制定了包括《国家自然灾害救助应急预案》、《国家处置特、重大森林火灾应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》等在内的各类预案，各级政府也相应的完善了各类自然灾害预案，但各种类型的预案之间缺乏科学的衔接与协调，而地方预案又因“以邻为壑”的现象存在，消弱了治理自然灾害的协作与合力. 2.2.2加强自然灾害防御措施，包括工程措施和非工程措施.“有预见性的政府做两件根本性的事情.它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗;它们在作出决定时，尽一切可能考虑未来.”[9]因此，政府应加强对自然灾害的“事前”防御，而不仅仅是对“事后”的处理.工程措施因灾种和风险区域而异，例如水利设施和人工影响天气是防旱涝的工程性措施.西南五省的自然灾害就暴露了农业水利基础设施建设的长期遇冷的问题.非工程措施以气象灾害为例，既包括气象灾害监测、预报和预警发布，也包括防洪、防雷、防风等标准，规划区域开发和工程项目等气象灾害风险性评估.总体上说，我国在预防灾害方面取得了一定的成就，但也存在严重问题.一是高科技人才的短缺.灾害监测预警是一个高科技领域，人才是提升科研水平的重要因素，现在我们国家气象的整体水平需提高，尤其是基层工作人员的科研素质亟待提高.二是公众灾害意识与减灾宣传、普及教育和专业预防培训仍急需加强.我国各级人民政府的预防减灾责任意识目前还比较淡薄，民众缺乏基本的防灾自救常识，这反映政府需加大在编制减灾科普读物或音像制品的投入，面向公众宣传减灾知识，将减灾知识纳入学校教育内容等.

2.2.3 做好自然灾害的调查工作，建立自然灾害综合管理的数据库.各级政府应组织人员调查本区域内自然灾害种类、强度、出现频率、时空分布特征，预测自然灾害可能出现的最大强度和概率等，建立包括人口分布、国土资源、城市规划建设、重大工程、气象资料以及物质储备等多方面的数据资料库.切实保证灾害发生前的预测、灾害发生后的应急和评估.

2.3 培育和发展第三部门，构建完善的社会参与机制

第三部门是指不以盈利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织.由于其民间性、公益性、志愿性等特征，第三部门可以通过各种网络调动社会资源，尤其是在危机之后混乱不堪、交通不畅、外援力量不能及时赶赴现场的情况下，发挥着重要的救援作用.第三部门在危机中也能发挥反映民意和监督政府的政治功能.[10]在第三部门（N G O）比较发达的国家，重大灾害事故发生后，第一个来到现场开始自救活动的往往是第三部门（N G O）组织.[11]比如，新加坡的民防志愿者有5万多人，一旦国家发生灾难或战争，民防志愿者就可转为一个全职民防职员和国家公务员.在接受基本的民防技术培训后，民防志愿者根据他们所在地区编成若干小组——新加坡的每个区域有其自己对口的民防自愿者小组——所有活动有一名民防执行委员会协调.通过公共安全和保障计划，民防执行委员还帮助建立一个民防志愿者网络，以处理有关紧急事务、自救.危机发生后，民众也通过募捐、充当志愿者等方式为受灾地区输送抗灾救灾所必须的大量人员、资金、技术设备以及其他灾害所需的各种物质.[12]

2.4 实现网络技术支持下的信息共享

政府在治理自然灾害的过程中，各利益主体相互间的作用和影响共同推动着危机的走向.因此，在治理过程中离不开利益主体间多向、良性的互动.信息具有“消除不确定性”的属性[13]，是危机治理中最宝贵的资源之一.危机治理非常强调通过各种平台进行互动合作、信息交流、行动协调、资源分配，不仅包括各级政府之间的信息沟通，也包括政府与公众之间的信息沟通.因此，通过实现信息的公开化，来提高组织成员间的相互理解，实现组织成员之间的相互依存.而以先进的网络技术与信息技术可以促进信息的共享，为信息管理提供技术平台和技术手段.各主体运用现在信息与网络技术打破组织界限以及时空障碍而实现知识与信息的传递与共享，进而形成一个彼此依赖、共享权力、动态的组织网络系统，构建起公民个体、社会组织、政府部门与国家一体化，点、线、面相结合的动态性、柔性化的公共危机治理系统.[14]

中国是一个城乡二元结构的社会,城镇居民与农村居民有着不同的社会身份,事实上享受着不同的国民待遇.[15]西南干旱又再一次的印证了这句话.城市和农村，其抗旱能力的不同，不仅仅是水资源使用的不公，更是建设资源的不公平.水库、密密麻麻的供水管道、便捷的道路，假如农村也有这些基础设施，抗旱保生活用水就不会是这样.因此，从农村稳定、全国稳定的角度，必须按照公平公正的原则，从总量上增加农村公共产品.[16]根据公共产品供给理论,农村基本公共服务的非排他性和非竞争性决定了政府必须作为农村基本公共服务供给的主体，消除“城市偏好”的诟病.应依据基本公共服务的不同层次和属性,构建政府、市场、社会、农民自身等主体多元参与的机制.[17]

〔1〕俞可平.治理和善治[M].社会科学文献出版社, 2000.

〔2〕罗豪才，等.软法与公共治理[M].北京大学出版社,2006.

〔3〕[澳]欧文·E·休斯.公共管理导论(第三版)[M].中国人民大学出版社,2007.

〔4〕卢现祥.新制度经济学[M].武汉大学出版社, 2004.

〔5〕卢现祥,朱巧玲.新制度经济学[M].北京大学出版社,2007.

〔6〕李义平.谈转变经济发展方式的紧迫性和重点http://news.163.com/10/0409/16/63RGOEES 000146BD.html

〔7〕“绿色沙漠”被指助推西南大旱 人工林代价不菲.http://news.sohu.com/20100401/n271247933. shtml

〔8〕高进.浅析综合自然灾害风险管理[J].湖北社会科学,2009(8).

〔9〕[美]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门[M].上海译文出版社,1996.

〔10〕周晓丽.灾害性公共危机治理[M].社会科学文献出版社,2008.

〔11〕卢涛.危机管理[M].人民出版社,2008.

〔12〕薛澜,张强,钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].清华大学出版社,2003.

〔13〕胡百精.中国危机管理报告2008—2009[M].中国人民大学出版社,2009.

〔14〕康伟.我国公共危机协同治理的路径选择[J].学习与探索,2009(4).

〔15〕俞可平.新移民运动、公民身份与制度变迁——对改革开放以来大规模农民工进城的一种政治学解释http://www.ccrs.org.cn/show_6069.aspx

〔16〕唐铁汉,袁曙宏.社会治理创新——第三届中欧政府管理高层论坛论文集[M].国家行政学院出版社,2006.

〔17〕陈世伟.我国农村公共服务供给主体多元参与机制构建研究.http://www.ccrs.org.cn/show_ 6025.aspx.

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