冯金萍

（中国政法大学研究生院，北京 100088）

浅论我国公众参与环境保护存在的问题及对策

冯金萍

（中国政法大学研究生院，北京 100088）

公众参与环境保护制度是一项涵义十分丰富和值得思考的制度。现行法律也越来越重视公众参与制度的实践。经过实践的检验，我们可以发现很多问题，如政府失灵和市场失灵问题在环境问题和环境群体性事件面前表露无遗。本文针对这些问题作出分析并且提出了相应的解决措施，主要从明确公众参与环境保护主体、政府的问责机制的树立以及加强环境信息公开制度的执行等方面进行初步的论述，以期提高和完善公众参与环境保护的有效性。

公众参与环境保护；环保NGO；环境信息公开

近些年来，环境领域爆发的问题越来越多，尤其最近两年来环境领域群体性事件和信访事件的不断上升，给政府当局巨大的压力。公众的参与不再局限于事后的救济性参与，而是要全过程参与。就如学者所说，真正的公众参与，除末端参与外，还应包括预案参与（指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）和行为参与（指公众“从我做起”自觉保护环境的参与）。法律不是万能的，法律的生命在于实践、在于经验，是在实践的过程中完善自己，因为法律观念是永恒的生成，但已经生成的必须让位于新的生成，这原是——所形成的一切，是值得毁灭的，这不是说制度出了问题，而是说曾经完善的制度也只能在曾经完善，而今的社会需要制度的突破和创新，以适应新的发展和需要。公众参与及其实现途径的落实正是这个环境公益时代的心声，是当今世界各个阶层和群体的心声。

一、公众参与环境保护的内涵

（一）公众参与环境保护的理解

国际上对公众参与环境保护的重视已经很高，因此对它的理解就深刻。随着全球化的加速，我国对公众参与环境保护的探究也如雨后春笋般涌现。何为公众参与？环境法学家和行政法学家对此的理解是不一样的。为何具体讲到环境法学家与行政法学家对“公众参与”的理解呢？因为笔者觉得环境领域很多问题与公权力的规范行使有关，我国为何在源头治理的环节中频频出错，主要原因就是在于政府，很多时候，往往在项目的规划阶段，依法行政是“偷工减料”的，而行政法是规范政府行为的，所以有必要两者结合起来思考。此外，环境法作为边缘化新生的法律部门，相对于行政法而言，有许多领域是需要行政法的相关制度来渗透的。

原国家环保总局副局长潘岳认为，公众参与是指群众参与政府公共政策的权利。这其实是很泛泛地对公众参与进行定义，本意是好，但是很抽象，往往越抽象的赋权定义，在实践运行中最容易失落。也有学者指出环境事务中的公众参与是指在环境领域，公众有权通过一定的途径和程序参与一切与环境利益相关的活动，包括参与环境管理并对政府的管理行为做出评价和选择，从而使包括环境决策在内的各种环境活动符合公众的切身利益；也有学者认为环境保护中的公众参与，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。笔者较同意后者，它明确地指出公众参与是项程序性权利，立法者需要有足够的程序保障公众去实现他们的实体权利。但是在参与的对象方面，笔者认为不能仅仅局限于与他们自身利益有关的决策，因为环境问题是社会问题，影响面是无法估计的，所以有志于参与的公众应该都纳入主体范畴。

行政法学家认为公众参与行政的历史可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。”从这个原则里可以发现，听取公众的意见是公正的表现。正如蔡定剑教授认为，公众参与强调的是决策者与受决策者影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。在这里，笔者想说的是公众参与需要互动，这也是决策的科学和民主的前提，也是公众参与制度发挥实效的前提。所以，笔者所理解公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径，与政府互动性地参与一切与环境利益相关的决策活动。

（二）公众参与环境保护的必要性分析

1.公众参与是民主政治的本质特征和根本要求。首先，民主政治是程序政治，公众参与就是一种民主的形式，是一种程序性的权利。它通过公众对环境法律制定过程的参与，体现环境立法的民主，通过这种程序制定的法律，也是执法成本最小的法律。只有民众认同为“合法”的东西，民众才会把它转化为内在的行为规则而自觉遵守和维护，法律价值才能充分实现。只有认真对待公民权益的法律，才能赢得人民对它的依赖、尊重、支持和遵守。其次，民主政治是一种自由的、平等的、参与的政治。基于自由和平等，各个利益主体可以通过这种机制有效表达自己的诉求，进而可以制定出科学的制度，符合广大人民群众的法律。最后，公众参与也是社会秩序的保证。环境决策具有全局性，一着不慎，满盘皆输。这里的“慎”就是需要公众参与，权衡利弊的考量后，才能作出决策。环境一旦破坏，不仅导致经济的衰退，而且会导致社会的混乱，更是对子孙后代利益的巨大损害。

2.公众参与环境保护是政府管理和弥补政府失灵的需要。在传统观念下，环境保护一般是政府主导，公众作为行政相对人的角色出现的。因此公众具有依附行政管理的倾向。但是这种倾向让政府的失灵成了问题。其实，政府在环境问题的管理中执法成本是比较高的，所以有学者设计一种节约管理成本的路径，即建立“环境权益的市场化代理制度”，动员社会上受害的“另一部分人”来对抗污染环境的“一部分人”，让社会内部相互制衡，以节约管理成本。

3.参与环境保护是促使公众对于环境问题尽责的需要。有学者提出，尽管政府和企业应对环境问题负责，但是公众自身也有不可推卸的责任。一方面，越来越多的证据显示，普通公众的生活、消费行为，正在成为环境破坏的重要因素，公众应当对自身行为有所约束和调整，以促进环境保护；另一方面，公众是环境保护的重要主体，这一主体如果缺位，不仅会严重削弱环保力量，而且会使环境保护工作难以落到实处，难以持续。给予公众参与环境保护的程序性权利，让公众不仅有主人翁的意识，更加需要具有一种责任意识。有权利就会有相应的义务，从伦理的角度来讲，绝对的自由是不存在的，没有道德的自由是不能称其为自由，同样，没有限制的权利也不是正真意义上的权利，所以义务就是用来规范权利的机制，责任作为第二性义务，当然也会作用于权利主体。所以公民作为公众参与环境保护权利主体，也应该要肩负起监督职责。

二、我国公众参与环境保护存在的问题

（一）政府失灵的问题

现今的社会是多元化的社会，我们应该以宽容的心态正视政府失灵问题。政府作为权力的行使者，需要监督，而内部的监督效果有限，凡是在权力过分集中的地方，权利就失去了保障，公众参与可以弥补这个有限性。

政府失灵的问题主要在于以下几个方面：第一，政府角色转变的滞后性问题。传统社会中，政府注重于权力的行使，而很少有服务和责任的理念，因而出现了官员给民脸色看的“专制”形象，国外如美国的总统是可以捡垃圾的，这是在树立政府在民众心中的形象。而我国的官员却观念相异，捡垃圾对于官员来说好像是对自身污染，所以服务政府的树立首先要从服务型官员的培养开始。第二，从客观上看，行政资源具有有限性。社会事务纷繁复杂，政府的能力是有限的，行政资源也是有限的，所以公众参与环境保护，有利于帮助政府执法，也是一面政府认识自身问题的镜子。第三，政府执法成本高。这也限制了政府的积极执法。在这方面，我国的环保NGO起到了很好的执法协助作用，帮助政府分担了很多“政务”。如中国政法大学的污染受害者法律帮助中心从成立至今接受处理了上千件环境纠纷案件。很多问题其实是很琐碎的，但是普通公众的法律知识有限，不加以引导会发生很多对社会秩序产生严重影响的事件。作为维护社会秩序的人民政府，环保NGO就是它的得力助手。

（二）市场失灵的问题

市场机制提供环保产品主要表现在实物层面上，以自主契约、自由交换和公平竞争为主要手段和特征。但是随着利益和价值的多元化，市场机制的缺陷越来越明显。它无法解决以下问题：一是难以对作为公共产品的环境产权进行清晰的产权界定；二是环境要素的享有具有非排他性，进而对产权的保护费用十分昂贵；三是对环境产权进行自由交易时，往往会由于消费者数量众多，又无法解决“搭便车”等情况而导致产权交易费用过高最终导致“市场失灵”。

三、公众参与环境保护存在问题的解决对策

（一）明确公众参与环境保护的诸要素

1.公众参与环境保护的主体，即公众，那么公众的范围是什么呢？从广义上来讲，公众指的是民间环保力量，既可以是一个人，也可以是一群人的集合，也可以是企业，更可以是具有组织形式的社会组织，即环保NGO。因为企业作为经济实体，往往追求盈利的最大化，而不顾及环境的恶化与否，所以企业对环境保护的参与积极性是不高的。因此，在这里笔者要强调的是环保NGO这个主体要素。

环保NGO，又可以称为民间环保组织，是指从事合理开发利用、保护、改革环境资源的活动的第三部门。它是通过合法的方式组织起来的，具有明确的组织目标和规范的组织形式，以追求公共利益为目的的社会组织。环保NGO与其他主体相比有如下“性格”：

第一，环保NGO与政府相比，更具有亲民性。环保NGO是一种公众参与的直接方式，具有监督政府职能的作用，并且能够及时反映民意，成为政府与社会沟通的重要桥梁。现今社会群体性事件时有发生，这不是偶然，而是制度深层次弊端的必然反映。民众的利益受到侵害，却诉求无门，或者有门但是如同无门。政府的公信力在下降，民众宁愿通过原始的“自力救济”来维权，而不愿去法院或者政府去沟通。所以，环保NGO作为一种桥梁是社会必需品。因为环保NGO贴近公众、熟悉公众，能反映公众的利益和愿望，作为环保NGO的成员，一般都是自愿者，也愿意倾听民众的心声，这样拉近了与民众的距离。在美国，由民间环保团体提起公民诉讼是比较普遍的，原告主体资格的放宽也畅通了公众的维权之途，从而监督政府和企业遵守环境保护法律法规，进而维护公众的环境权益。

第二，环保NGO与个人相比，更具有理性和专业性。所谓理性，是指中国民间环保团体并非采取情绪化的、非理性的方式，以及极端的环保主义立场。相反，运动的组织领导者在充分认识到中国环境问题之严峻性的同时，在运动的理念和行动策略上，采取理性立场。为权利而斗争是权利人对自己的一种义务，环境群体性事件的爆发就是这种源自人本性的冲动，当环境的污染和破坏侵犯了农民的最切身的利益，比如财产权或健康权，农民就会失去理性地追寻自己理念中的真理。犹如耶林所说的“人尽皆知，对于侵犯财产罪，没有比农民更为严厉的法官”了。所以，环保NGO的出现正好可以弥补这个理性的失控，可以从合理的渠道维护“受伤的权利”，比如，通过提供法律咨询，提出法律建议，告诉他正确的维权措施和途径等，避免民众无谓的牺牲。所谓专业性是指环保NGO的领导组织者一般具有环境保护领域的法律知识以及环境科学方面的知识技能，专业能力比较强，而且能有效地参与。比如，能对政府制定的专项规划和建设项目的环境影响评价提供专业性的意见和建议，从而影响决策，维护民众的环境利益。

第三，环保NGO与企业相比，更具有公益性。在美国，他们称环保NGO为NPO，即Non-profit organization，指非营利性。环境作为公共物品，给环保NGO这个公益社团组织的存在提供了基础。亚里士多德曾说：参与人员最多的公共物品，获得的关心最少。这也是环境保护这个公益事业发展壮大的困境。奥尔森提出“选择性的激励机制”就是避免这个集体行动困境的。因为人是经济人，是理性人，是自我利益的最优设计者。集团规模越大，参与者的获得的利益就越少；集团规模越小，集团成员为集团目的事业的积极性就越高，因此，环保NGO的存在对环境保护这个公益事业的促进是显而易见的，这也足见环保NGO的公益性。

第四，环保NGO生来就具有合作性。所谓合作性是指环保NGO基于其成立之初的公益性，其在对待政府、企业和其他非政府组织时，采用合作而非冲突的态度，并且致力于谋求彼此间的协调关系。就如自然之友的创建人梁从诫所言，我们与其他社团，不论其背景如何，都是姊妹关系，愿与它们共同推动中国环保事业并促进“第三部门”发展。无独有偶，中国政法大学污染受害者帮助中心的主任王灿发教授在给中华环保联合会举办的律师培训班授课时说，希望越来越多的环保NGO举办律师培训班，这不是竞争，而是说明这个社会的环境意识在不断提高，这也是我们中心（污染受害者法律帮助中心）的目标。所以说环保NGO具有很强的合作性、很大的宽容性及和谐性。

2.环境保护的客体，即公众参与的对象问题，应该要扩大对象至包括环境法律和法规，即使不是环境方面的法律法规，只要该法律法规对环境有影响，那么它也是公众参与环境保护的对象，此外，企业的经营行为若对环境产生较大的影响，那么公众也是有权监督和举报的。因为环境作为公共物品，其质量的优劣都关涉每个人的生活。我国《环境影响评价法》的评价对象仅仅局限于规划和建设项目，范围之小，严重影响了该法的实效。像美国的环境影响评价对象是联邦政府的政府行为，这样真正做到从源头上来阻断污染的产生。

（二）加强政府和企业环境信息公开的执行力度

1.树立责任政府，公开应当公开的环境信息

2008年5月1日正式实施的《环境信息公开办法》（试行）明确指出要推动公众参与环境保护。从立法上可以看出，我们的政府重视这个问题，政府在响应民众的需求。但是实施机制却是相当令人深思的。有位学者曾经这样说，政府信息条例实施以来，关于公民申请政府信息公开的案件多了很多，但是又有几个能如愿看到自己所要的政府的信息。当然政府拒绝给予的理由是有的，但是理由让人信服的程度是打问号的。有学者还讲到，法院受理此类行政案件时，也是很棘手，司法独立也在此受到考验和挑战。

环境信息的公开是公民有效参与环境保护的前提，是公众与政府互动的前提，是政府有效行政的前提。现今的法律都努力规定公众参与条款，但是信息的闭塞依然存在，这是政府对自己没有信心的表现，是政府逃避问题的表现，是对人民不负责任的表现。目前，公众参与环境保护的权利在法律上已经得到肯定，但这项权利的实现需要政府的推动，促进公众环境参与是政府的一项重要职责。

2.加强企业环境信息公开的执行力度

任何一种制度都是双刃剑，有它好的一面，也有它不足的一面。制度终究的目的是要服务于现实的社会环境。环境信息公开制度是公众参与环境保护的前提，但是企业作为独立的经济实体，具有经营自主权，也拥有商业秘密的权利。这里就需要价值的衡量了，所以任何一项制度都是利益和价值的衡量最优化结果。环境作为人类生活的物质生活基础，企业的经营权当然要让位于公民的生存权。所以企业的环境信息在关涉公民生存是应该要开诚布公。我国《环境信息公开办法》关于企业环境信息公开的态度有强制性的，又有允许企业自愿选择公开的内容的。从现行立法中可以发现，政府是偏向于企业的经济利益的，环境利益的保护还是需要假以时日。比如“与环保部门签订的改善环境行为的自愿协议、企业履行社会责任的情况”等内容应该规定为强制公开内容，从而影响企业的行为。因为这些信息的披露，有利于公众监督，从而也减轻了政府的执法成本。

（三）提高公众的环境保护意识

提高环境执法效能的根本途径在于提高公众的环保意识,鼓励和引导公众自觉参与环境保护。环境执法实践表明,公众广泛参与环境执法比单纯的政府执法效能更明显,而且可以减少执行成本。所以，作为主体的公众应该树立环境保护的意识。“自然之友”的副会长杨东平曾撰文指出：环境保护不仅仅是一种意识，一种理念，而且是一种生活方式和行为方式——必须起而行动——在政府行为和力量之外，中国的环境保护也必须走向群众性的绿色运动，必须有更广泛的社会成员、社会力量的参与，这是一场全民族的自救。

公众参与可以分为三个层次：第一是通过环境教育使公众意识到环境和资源危机，从而自觉维护和实施政府的可持续发展环保政策，接受更为环保的生活方式。第二是作为利害关系人和政府协商环境决策。第三是基于权利的参与与理念，即公众拥有决定他们现在以及后代未来生活和环境的权利。可见，环境保护的理念和意识是公众行使权利的前提，若权利的赋予而怠于行使，这样的良法于社会又有何意？

［1］蔡定剑.公众参与——风险社会的制度建设［M］.北京:法律出版社，2008：1-18.

［2］郑杭生,大用等著.中国民间环保力量的成长［M］.北京:中国人民大学出版社2007:65-87.

［3］张建伟,政府环境责任论［M］.北京:中国环境科学出版社，2008:64.

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1673-0046（2010）5-0069-03