李冬梅

(淮海工学院法学院,江苏连云港 222005)

海域使用权抵押的法律风险和防范措施＊

李冬梅

(淮海工学院法学院,江苏连云港 222005)

海洋经济的高速发展催生了海域使用权抵押业务的产生,越来越多的金融机构开始涉足海域使用权抵押贷款业务,用海公司和个人也会遇到涉及海域使用权抵押的事务。然而由于新生事物可能存在很多问题,导致金融机构和用海企业、个人在办理海域使用权抵押相关业务的时候会有一定的法律风险。本文探讨了海域使用权抵押可能存在的法律风险,并提出相应的防范措施。

海域使用权;抵押贷款;法律风险;防范

近年来,随着沿海各地对海洋经济的大力发展,全国海洋生产总值占国内生产总值的 10%左右。但是由于海洋经济投入较大,一些企业和个人面临着资金短缺、融资困难的问题。海域使用权是以海域实用价值为内容的用益物权,如何发挥海域使用权的价值和作用,使之服务于海洋经济开发,具有极大的现实意义。据统计,仅 2009年上半年,全国办理的海域使用权抵押登记就达到 570宗,涉及海域面积 3.8万公顷,涉及抵押贷款金额达 15.3亿元。

江苏省沿海地区在海域使用权抵押贷款方面进行了积极探索,一直在稳妥地推进海域使用权抵押贷款业务。2008年江苏省在全国首创发行了 10亿元以海域使用权为主主体的连云港发展企业债券,积累了宝贵经验;2009年 12月江苏省出台了海域使用权抵押贷款政策,在沿海各地引起了强烈反响。

但是,由于国家海洋局所于 2006年 10月制定的《海域使用权管理规定》和《海域使用权登记办法》中对海域使用权抵押行为仅做出列明式的规定,操作性较差;虽然也有个别省市像江苏省一样出台了有关海域使用权抵押的规章制度,但适用范围有限。总的来说,我国对于海域使用权抵押的法律制度缺乏统一性、系统性和操作性。因此,在当前海域使用权抵押制度尚未健全的情形下,金融机构需要了解办理这项业务过程中存在的法律风险,并注意对其进行防范。

一、海域使用权抵押存在的几点风险

(一)海域使用权抵押立法不完善

虽然海域使用权抵押行为出现已经有一段时间,但是海域使用权抵押的配套法规不健全的问题也是一直存在。《海域使用权管理规定》和《海域使用权登记办法》对海域使用权抵押的规定大多停留在原则性层面,操作性较差,而且对于在实际抵押行为应当参照执行的申请审批办法和抵押登记程序等,都没有作详细规定,增加了抵押的操作难度。例如,关于登记机关如何对当事人提交的材料、登记机关进行审查等,我国到目前为还未有相关的实施细则出台。江苏省曾出台专门针对海域使用权抵押的登记办法,对海域使用权抵押登记的条件、依据、程序、期限等方面做出了明确规定,但适用范围有限。因此,在不同地区进行海域使用权抵押,有可能会因为地方法规差异而出现程序、审查标准不一致的情况。

(二)海域使用权价值的评估难度较大,

由于我国海域广阔,使用类型也多种多样,不同使用类型的用海收益也不一样,即使同一类型用海在不同海域也会因自然环境、资源状况、使用权限的影响而不同,这就导致了海域使用权的价值的千差万别,因此对于海域使用权的资产评估是一项专业性非常强的工作。但是由于种种原因,我国对于海域使用权价值的评估存在很多困难。首先,由于立法不完善的原因,缺乏海域使用权价值评估方面的规范,管理程序上没有较成熟的方式,使海域评估无法可依,无章可循;其次,即使是在海域使用权抵押方面走在前面的江苏省,也缺乏专业的估价与估价管理部门这方面的评估机构,对于海域使用权价值的认定一般都通过土地部门、房产部门或者资企双方协商,其评估的准确性、真实性和有效性难以保证;第三,由于用海行业是一个新兴行业,反映用海企业和个人经营状况的基础资料难以搜集和索取,真实性难以判定,导致用海企业和个人经营状况难以认定;第四,由于海域使用权往往和临海土地使用权紧密结合,对于海域使用权的评估会受到相关联的土地使用权的干扰。

(三)海域使用抵押权的实现风险

根据《物权法》规定,债务人无法履行到期债务或者因其他原因符合与当事人约定的实现抵押权的情形时,抵押权人可以与抵押人协议以抵押财产折价、拍卖、变卖等形式优先受偿。抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的,抵押权人可以通过法律程序,请求人民法院拍卖、变卖抵押财产来获得补偿。

而《海域使用管理法》虽然规定海域使用权作为物权的一种可以在市场上流转,但是关于海域使用抵押权的变现、折价等如何并没有具体的实施细则,因此使得抵押权的实现缺乏可操作性。当海域使用抵押权可得实现时,其抵押变现却没有明确的法律依据。另一方面,由于我国海域使用权的市场流通体系尚未健全,使得抵贷资产变现难。例如在江苏连云港市,海域使用权的转让还停留在由供需双方自行寻找供需信息的阶段,同样海域使用抵押权变现时也需要债权人自己寻找变现途径。

(四)海域使用权抵押贷款的风险

随着近年来海洋经济的发展,沿海各省养殖规模的不断扩大,众多养殖户渴望着以海域使用权抵押融资的方式,解决生产、技改资金短缺问题。沿海省市的金融机构也积极地开展海域使用权抵押贷款的业务,帮助用海单位和个人解决资金问题。但是,由于浅海养殖受自然环境和季节性因素影响较大,且面临技术风险、污染风险、市场风险等诸多隐患,抗风险能力较弱,在一定程度上还属于高风险行业。养殖企业和个人的还贷能力没有保证,再加上目前我国海域使用权流转市场尚不发达,海域使用权的及时转让、出租受到极大限制,银行为了降低海域使用权抵押贷款的风险,提高了贷款门槛。这就导致了银行不敢通过海域使用权抵押发放贷款,海域使用权所有企业和个人难以通过抵押海域使用权融资的局面。

二、针对风险的防范措施

(一)完善相关法规和制度

一方面,政府部门要及时完善海域使用权抵押的制度办法和操作流程。海洋管理部门要尽快出台有关海域使用权抵押登记的规章制度,完善抵押登记办法,制定合理有效、具有操作性的海域使用权流转管理条例;地方政府可以出台一些适合本地区海域使用权抵押的规章制度弥补现行法律的不足;各金融机构要在人民银行的引导下,不断探索和完善海域使用权抵押融资业务的运作模式,稳妥地推行海域使用权抵押贷款业务。

另一方面,金融机构和海域使用权拥有企业或个人应当积极掌握海域使用权抵押制度的变化情况,密切关注政策和形势走向,及时了解与海域使用权抵押有关的立法和制度。

(二)关于海域使用权价值的评估

海域使用权作为物权的一种,价值难以评估,加上我国专业的海域使用权价值评估机构欠缺,使得准确评估海域使用权价值十分困难。但是,由于海域使用权价值的多少对于抵押方的贷款数额和贷款方的债权保全都具有重要意义,关系到海域使用权所有者和贷款资方的经济利益,所以,对于海域使用权价值的评估,一定要慎之又慎。沿海政府应当鼓励和引导建立专业的海域使用权价值评估机构;金融机构或者海域使用权所有企业、个人在评估海域使用权价值时要尽量聘请专业机构或人士评估;评估机构在进行海域评时要综合考虑包括海域的位置、使用类型、使用期限、周围环境等条件,同时还要考虑政策制度、市场因素等外部环境,客观准确地评估目标价值。

(三)涉及到海域使用权抵押实现的几个问题

折价问题。根据《海域使用管理法》的规定,未经登记造册的海域使用权不受法律保护。而海域使用权仅可以通过申请审批、招标、拍卖、转让、继承方式取得。因此抵押权人和抵押人协议折价获得的海域使用权属于非法转让,是没有法律效力的。

转让问题。《海域使用管理法》对海域使用权的转让作了严格的限制,规定转让海域使用权应当达到法定的条件,即:开发利用海域满 1年;不改变海域用途;已缴清海域使用金;除海域使用金以外,实际投资已达计划投资总额 20%以上;原海域使用权人无违法用海行为,或违法用海行为已依法处理。面对诸多限制,对于金融机构或债权人来说,转让海域使用权实现抵押权并不是一个好的选择,因而金融机构或债权人应当避免这种选择。

因围海造地导致的海域使用权终止问题。根据《海域使用管理法》第 32条规定,围海项目竣工后形成的土地,属于国家所有。海域经过围海造地变成土地之后,其海域使用权中止,原抵押权也不能及于所形成的土地。因此,原海域使用权的抵押权人应当与抵押人重新签订土地使用权抵押合同,并凭原海域使用权抵押登记证明和土地使用权抵押合同向相应土地主管部门申请换发土地使用权抵押登记证书,以延续原海域使用权抵押的实现。

海域抵押期限长于使用期限的问题。当海域使用权的期限短于海域使用权抵押权的期限时,若抵押人对海域使用权不再申请续期或申请续期未获批准,那么抵押人的海域使用权将终止,抵押权人也就无法继续实现抵押权。因此在签订抵押合同和办理抵押登记之前要防止海域使用权期限短于抵押期限的情况,或者要求抵押人提供其他担保。

(四)做好贷前审查和贷后管理

对于金融机构来说,做好贷前审查和贷后管理工作是十分必要的,可以有效提高还贷率、降低贷款流失风险。首先对于申请通过抵押海域使用权贷款的企业和单位提供的资料,包括海域使用的类型、期限等进行严格的审查,确定贷款者所拥有的海域使用权的合法性和真实性。贷款发放后要加强对借款人的跟踪监控,关注贷款企业或个人对于资金的运用情况,防止其转移资金用途;密切关注贷款企业或个人的经营活动,合同期间贷款企业出现分立、合并、或与他人合资、合作经营的,或者海域使用类型、期限出现变更的,及时发现并督促借贷方办理变更手续。必要时与海洋管理部门沟通和配合,确保贷款人的经营活动合法,降低因贷款方经营问题带来的风险。

三、总结

鉴于我国海域使用权抵押尚处于摸索阶段,建议沿海各省市金融机构在进行海域使用权抵押业务时,应当循序渐进,稳步发展。同时还应尽快建立一套完整、统一、有效的海域使用权抵押登记、海域流转、价值评估、纠纷处理、风险监控的法律法规,建设专业海域使用权评估机构,确定不同类型用海的经济价值和风险评估标准,使海域使用权价值得以合理体现,最大程度地降低、规避在海域使用权抵押中的风险。

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2010-09-11

李冬梅 (1966-),女,河南淮阳人,硕士,副教授。