袁文阁,彭拥兵

(湖南警察学院,湖南 长沙 410138)

论公安机关警情通报机制保障措施之构建＊

袁文阁,彭拥兵

(湖南警察学院,湖南 长沙 410138)

构建公安机关警情通报机制的前提是规定具体和完备的内容,它从制度上和理论上确认了公众有对警情信息所享有的知情权。但这种权利的享有还只是理想化的,如果缺乏强有力的保障措施,那么公众享有知情权是一句空话。因而,须遵循政府信息公开制度的一般理论,构建相关的警情通报机制保障措施,保证警情通报机制的顺利实施。

公安机关;警情通报机制;保障措施

通常世界各国的政府信息公开立法为保障公众权利的实现,均确立了相应的系列保障措施,如制定并定期更新办事指南和信息登记薄,设立政府信息公开的首席信息官员,规定特殊群体享有收费减免的权利,确立救济制度等等。通过一系列保障措施的设立,首先能够确保公众权利有条件实现,其次,即使公众权利在实现的过程中受到损害也能及时得到救济,以保障公众权利的全方位地实现。这些保障措施同时也是保障公安机关警情通报机制得以顺利实现所必需的。

一、设立首席信息官

(一)首席信息官的发展

首席信息官或首席资讯官 (Chief Information Officer,简称CI O),通常是负责对企业内部信息系统和信息资源规划进行战略管理和整合管理的高级行政管理人员。他既可以是政府管理部门中的首席信息官,也可以是企业中的信息化管理要员。“首席信息官”最早出现于 20世纪 80年代的国外政府部门,其主要职责是全面负责信息资源的管理、开发、利用,直接参与高层决策管理。后来,一些大型公司采纳了这一经验,在企业设立首席信息官。首席信息官的出现和设立,是随着网络信息技术的发展应运而生的,是网络信息技术作用的扩展化、深入化、显著化的必然要求,是信息管理人员压力越来越大,职责越来越重的必然结果。这种压力越来越大,职责越来越重,就使人们对信息化官员和信息化主管的管理职责和管理权限发生了“角色转变”和“权限放大”。这种“角色转变”和“权限放大”使人们开始重新审视信息管理官员在政府和企业管理环节和管理链条中的功能定位。认识到要适应这种现状只有将这些信息化管理人员进行能力提升、职责提升才能适应网络信息技术发展的要求。于是,首席信息官出现了[1]。

现代文明社会的竞争重点,在经历了对自然资源土地的竞争、对工业资源原材料的竞争、对金融资源资本的竞争后,又转为对人力资源和信息资源的竞争。因此,现代管理学者认为,除了对人、财、物的管理外,应有对第四要素信息的管理,它必将是信息化时代管理的核心。这类信息管理的人才应是企业或政府部门的高层决策者之一。在企业管理方面,国外大公司普遍把首席信息官作为仅次于首席执行官 (CEO)的第二号人物,并赋予其充分的权利。在政府管理方面,美国作为信息公开的电子政务最发达的国家之一,最为重视首席信息官的设置和运作。为了适应信息化发展要求,早在 1995年,美国国会通过的《信息技术管理改革法》就明确在主要政府部门设立负责信息技术的首席信息官。1996年,美国国会又通过了《信息技术管理改革法修订案》,明确规定每个联邦机构都要设立首席信息官职位。其主要职责是:1.向机关首长以及其他高级负责人提供建议和其他协助,保证该机关的政府信息资源管理政策和信息技术使用政策符合该法的要求;2.为该机关建立统一有效的信息技术构架进行开发、维护和完善;3.为该机关设计并推行有效的信息资源管理程序,包括改进行政机关的工作程序。该修订案还要求建立一个首席信息官委员会,以便定期指导和协调执行机构中与信息技术和信息资源管理有关的活动。此外,美国各州政府也都有首席信息官,一般由该州第一副手担任,并由州长任命。2001年,美国制定了《电子政府法》,决定在管理与预算办公室中设立联邦首席信息官,以加强政府信息资源的管理和推进电子政府工作。联邦首席信息官由总统提名,参议院同意任命。该法还在管理与预算办公室内设立了专门的信息政策办公室,受联邦首席信息官领导。

从我国的发展的现状看,目前,首席信息官还仅仅是与信息化发展有关的新鲜事物。一方面,企业的首席信息官的设立尚处于发展的初期,不少企业仍然沿用“信息中心主任”、“计算机中心”的头衔,或由某一部门经理负责企业信息管理事宜。不仅没有真正把首席信息官职业化,实现信息官在企业战略地位的提升和管理职能的转换,也没有从法律上明确和规范首席信息的职责,形成一套完善的、机制健全的首席信息官制度;另一方面,在政府管理方面,首席信息官制度更是一个空白,已经远不能适应政府信息公开发展的潮流。实际上,随着我国电子政务建设和政府信息公开制度的不断深化,政府部门迫切需要一个决策层的信息管理官员来进行信息共享的有机协调、信息资源的深度开发和信息化建设的战略思索。因而,首席信息官制度的建立对加强信息化建设,提升信息化的质量和效益将具有积极意义。更为重要的是,以专门首席信息官负责政府信息公开工作,能够有效保障政府信息公开工作的有效运行,保障公众民主权利的有效行使。

对此,一些地方政府已经开始做出一些有益的尝试。例如,北京市宣武区《公开政务信息暂行规定》规定,只要市民提出申请,一些尚未公开的信息也将在 15天内予以公开。为保障市民的知情权、增加行政活动的透明度,该区 43个处级单位还分别设立一名首席信息官,专门组织实施本单位的信息公开工作。为加快推进信息化建设,上海市信息办要求各单位都应设立专门的信息技术管理部门,涉及重大信息化建设项目的主要承担单位和企业信息化实施单位,都应设立相当于首席信息官岗位,在关键岗位聘用具有相应职业资格的管理人员。

(二)设立公安机关首席信息官的必要性

警情通报机制是政府信息公开制度的一种具体表现形式。它不仅是公众知情权的实现的一种创新,也是公安机关政府信息管理改革和公安工作管理方式的一种创新。为此,应在公安机关设置一个独立的、权威的专门的机构保证这种创新的延续性。在公安机关设立首席信息官的必要性表现在:

1.设立首席信息官,有助于帮助公安机关整合所拥有的警情信息资源,实现公安机关所掌握的警情信息和其他政府机关、社会组织和个人所拥有信息资源的交流、共享,达到信息资源合理配置、合理利用的目的,更好地服务于信息化社会。

2.首席信息官的设立,确立了公安机关的一个对外的窗口。在公安机关和其他政府机关和社会公众之间建立一个交流、了解的平台。有助于消除公安工作的神秘色彩,增加公安工作的透明度,使公众能更多地参与到公安工作之中,为维护社会治安服务。

3.首席信息官是维护公众警情知情权,保护公众合法权益的基础。它不仅是一个机构,更是一种保障制度。这种保障性体现在负责集中受理公众的申请和申请的处理、答复;为公众获得警情信息提供便利和帮助;当公众的合法权益受到损害时,负责提供必要的救济;协调申请人和其他政府部门的关系等诸多方面。

4.信息技术的发展和电子政务的推进,将对政府的管理职能提出更高的要求。设立首席官,首先意味着公安机关的人才培养要有更高的要求,担任首席信息官的人员必须具备全面的素质的综合的能力,这种职位的设立必将带动整个公安机关专业化人才培养水平的提高;其次,首席信息官的设立对传统的公安工作方式、机构设置、用人体制也是一种巨大的挑战,将促使公安机关不断革新管理模式,以适应政府管理方式变革的要求。

(三)首席信息官的基本职能

为保障公众知情权的切实实现,体现警情通报机制的基本精神,各级公安机关都应任命首席信息官,设立首席信息官办公室,专职负责公安机关警情通报和政府信息公开工作。首席信息官具有以下主要职能:

1.对外通报、公开警情信息。集中受理并处理申请人的提出的申请,并按照警情通报机制的规定在工作日内给予相应的答复。

2.负责公安机关内部各个职能部门之间,公安机关与其他政府机关、社会组织和个人之间的沟通、协调。

3.制定公安机关的警情通报办事指南与信息登记薄,整理、分析所掌握的警情信息,建立和维护警情信息查阅、检索系统,建立和维护公安机关官方网站中的警情通报网页。

4.首席信息官办公室下设立新闻发言人办公室,在各级公安机关建立和完善公安新闻发言人制度,定期或不定期对外发布警情信息、社会治安动态和其他公安类重大新闻。

5.就公安机关的警情信息资源管理、信息技术设备购置与使用向公安机关负责人提供政策建议。

6.就警情通报机制的和政府信息公开制度的适用对公安干警进行培训。

7.受理申诉人的申诉,当警情通报权利人的合法权益受损时,为其行驶救济权利提供便利和帮助。

8.法律、法规规定的其他职能。

二、收费的减免

警情信息的公开原则上是免费的,但并不是不收取费用。警情通报收费主要是针对申请人申请公开警情信息而言。一方面,公安机关为处理申请人的申请需要付出一定的费用,由此成为行政成本支出的一部分,此外,警情通报机制本身的建设也需要一定的费用。但收取的费用不能过高,否则就会妨碍公众权利的实现;另一方面,收取一定的成本费用,也有利于防止少数人滥用申请权,无谓增加行政成本支出,浪费行政资源。公安机关只能收取为通报警情信息而支付的直接费用,不能收取间接费用,这也是各国政府信息公开法律制度通行的做法。所谓直接费用,是指因通报警情付出的实际成本,主要包括复制费、检索费、邮寄费等。实践中,部分公众可能出现因为支付不起费用而无法获取警情信息的情况,或者申请的警情信息是为了社会公共利益的需要,为此应规定警情申请费用的减免制度,确保申请得以实现,维护信息知情权的公平。

警情信息申请费用的减免,包括费用的减收和免收。获得警情申请费用的减免,申请人必须在申请书中注明,说明减、免的理由,并在向公安机关递交申请时提供相应的证据,证明确本人属经济困难或获取警情信息是为公共利益的需要。警情通报机制的收费减免主要适用于以下两种情形:

(一)申请人确有经济困难

申请人是否有经济困难,实践中很难评判。笔者认为,评判申请人是否属于“经济困难”的标准,一方面看申请人是否属于社会低收入者,如五保户、低保户等;另一方面,就是看申请人是否属于“社会弱势群体”。所谓社会弱势群体,是指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会,在社会上处于不利地位,在生活上处于贫困窘境的人群。社会弱势群体是由他们在社会中的较差的社会地位和社会境遇来定义的,其直接原因是他们的个人能力不足,深层原因则是社会结构的缺陷,即社会制度安排有问题。从理论而言,弱势群体可以分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。前者有明显的生理原因,与个体的生物性发展相关,如年幼、年老、残疾、体弱多病都会影响一个人的竞争能力。后者则基本上是社会原因所致,如下岗失业者。社会弱势群体并未形成真正的群体,其内部可能没有组织化,它是同类处于不利地位的社会成员的集合。一般说来主要包括儿童、老年人、残疾人、失业者和贫困者等。在有些国家弱势群体还包括单身母亲、吸毒者、酗酒者等。这些人之所以被认为是弱势群体,是因为在现有的社会制度和政策安排下,他们在经济、政治和社会生活中不得不处于较低地位,他们同主流人群不能平起平坐。对于确有经济困难的低收入者和弱势群体,在申请获取警情信息时,经县级以上公安机关负责人批准,应该免收警情信息申请费。

(二)申请获取警情信息的目的是为了维护公共利益

对于什么是公共利益,笔者已在第四章有所论述,在此不再赘述。公共利益是一个比较抽象的概念,在实践中,很难评判申请人获取警情的目的到底是出于公共利益还是个人利益,甚至会出现申请人假借公共利益名义以谋求个人利益。因而,应从对申请人的行为加以综合评判考虑。一是考虑申请人的性质。看申请人是自然人还是社会组织,是公益组织还是商业组织申请人;二是考虑申请人申请获取警情信息的目的和用途。看是用于公益目的还是商业目的,看是否用于盈利;三是申请行为的综合判断。例如,犯罪预防组织申请获取警情用于研究犯罪预防对策,社会公益机构申请获取警情用于社会福利事业,新闻媒体申请获取警情用作宣传报道等等,都应视为申请人是为维护和促进公共利益。对此,公安机关应申请人的申请费用予以减免。

三、救济制度

救济是权利的保障,没有救济就没有权利。任何一项权利的规定都同时要设定对权利的救济,救济不仅防止对权利的侵害,同时也是当权利受到侵害时补救侵害的重要手段之一。因此,在警情通报机制中设立救济制度不仅是立法的原则,也体现了法治的基本精神。世界各国的信息公开法基本上都规定了救济制度,以其作为一种公民民主权利的基本保障手段。

我国政府信息公开法律制度也规定了救济的内容,但多体现为对公开义务主体在违反公开义务后法律责任的规定,强调政府对违法公开义务行为的制裁。对于信息公开权利人所享有的救济权利规定,《政府信息公开条例》第 33、34、35条分别就违反政府信息公开制度的行为赋予了行为人举报、行政复议、行政诉讼、行政处分直至追究刑事责任等保障救济措施。可见,我国政府信息公开法律制度在规定公开义务人违反义务所承担的责任的同时,也设定了权利人的救济权,这种救济权主要为行政复议和行政诉讼两种。

在设定警情通报机制的救济制度时,应参考国内外政府信息公开立法关于救济制度的规定并结合警情通报机制的特点加以具体分析。公安机关是警情信息的主要掌握者,相对于其他政府机关而言,公安机关在行政权力的性质、范围和对社会稳定所起的作用等方面有其特殊性,所掌握的政府信息关系到社会的稳定和公众的人生、财产安全。因此,对公安机关的权力必须严加限制,否则,一旦滥用就会造成严重后果。由此,对公安机关不履行警情公开义务的行为,除了苛以当事人相关的行政责任直至刑事处罚外,对权利人合法权益受到损害的,还要赋予其系列的救济权利,以弥补由此而带来的损失。赋予权利人更多的救济权利,不仅有利于限制公安机关的权力,使其在履行信息公开义务时能更加克尽职守,防止权力滥用,同时也能给权利人以充分的补救,更好地保障权利人的合法权益。

[1]王汝林.争鸣:不要把首席信息官的职责低俗化[EB/OL].IT168网,2005-08-05.

2010-09-11

袁文阁 (1963-),男,湖南长沙人,教师。