刘爱莲,吴晓强

(河海大学公共管理学院,江苏南京210098)

党的十七大报告指出,要统筹城乡发展,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。江苏省十一届三中全会也明确提出了按照江苏省现阶段“五个一体化”思路,研究制定具体政策措施,建立统筹城乡发展的体制机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡公共服务与管理一体化是指为了促进城乡公共服务与管理的资源共享,增进城乡在公共服务与管理方面的协同效应,通过政府转型、机构重组和部门整合,公共财政向欠发达地区倾斜、尊重差异性和地方特色等措施,来协调目前在公共服务与管理方面的城乡隔阂,带动乡村公共服务与管理的现代化发展,实现城乡经济社会的协调发展。江苏省城乡一体化建设成绩斐然,但城乡二元分割影响仍未完全消除。其中城乡发展失衡、公共财政分配不均、城乡二元分立制度依存及顽固的城乡有别旧思想等因素制约江苏省城乡公共服务与管理一体化的进程。所以,必须深入剖析这些因素,为推进江苏省城乡一体化提供前提条件。本文数据没有说明的,均来自江苏省哲学社会科学基金项目“江苏城乡公共服务与管理一体化研究”课题数据库。

一、城乡有别和重工轻农等思想束缚江苏省城乡公共服务与管理一体化

旧思维的顽固是影响城乡公共服务与管理一体化的微观因素。主要从政府和农民两个方面来分析。

(一)政府的思想

1.重管理轻服务,重工轻农思维依存。

有关职能部门工作人员偏重管理职能,而服务意识淡薄,服务主动性缺失。重城市轻农村的理念不仅在普通百姓中有市场,在相当数量的政府工作人员的头脑中仍根深蒂固。首先,各有关方面对改善农村公共服务重要性的认识尚未达到应有的高度;其次,不少工作人员对城乡一体化制度建设的了解和认识存在某些偏差、错误甚至误区,对制度专业化规范化建设的必要性、紧迫性认识不足。

2.政府理性思维方式影响农村公共服务供给。

公共选择理论认为,政府作为“经济人”,一方面不断利用权力加强对社会资源的控制;另一方面与私营部门的利益结合十分紧密,在市场经济中为追求效用的最大化而行动。公共利益部门化,部门利益私有化。政府部门出于上级政府压力和自身利益的理想考虑,会把加强经济建设和提高经济指标作为其工作重心。不仅是江苏省,甚至全国范围内,在乡镇政府的活动议程中,公共服务只是一个很小部分,即使是提供的公共服务也不适应农民的公共需求。[1]163农村公共服务供给整体上看重数量轻质量,重短期回报轻长期效果,重基建项目轻公益服务。政府理性影响农村公共服务供给的能力和水平。

3.失范与腐败行为引发的政府失信思想制约公共服务职能发挥。

政府失范是指政府作为公共事务管理者由于理念偏差、利益驱使、机会存在和监管不力等原因,而造成政策制定、执行、监管以及作为社会公共资源消费者身份所实施的消费行为的不规范性。地方政府失范与腐败行为会置国家全局与长期利益于不顾,削弱中央政府的宏观调控效能,并降低政府推进改革的能力。在对泰州市实地访谈过程中,群众普遍传递的信息是:大家对于中央出台的相关政策措施非常支持,但出于对部分基层公职人员的不信任的原因,他们对于公共服务提供的设计,公共服务的提供以及监督和评估等实践的积极性不够,这也就是相关保险和社保参与比例不高的重要原因。同时,由于干群关系的相对紧张,在处理相关矛盾纠纷过程中会无形增加更大的行政成本,对于有效推行城乡一体化政策,建立政府与百姓之间的社会信任极为不利。

(二)农民思想

1.生存保健意识,维权意识等依然缺乏。

广大农村地区教育文化设施落后,劳动者受学校教育和继续教育的机会较少,对新事物的接受能力较弱,难于跟上时代发展的步伐。例如,社会保障作为一种保障民生、国家调节分配的宏观手段,不易被农民理解或接受,如果是一种预期投资,农民更难有这种意识亲身去参与。加之长期存在的封建文化影响,“养儿防老”的家庭保障成为农民普遍认同的养老方式,制约了江苏省农村社会保障的发展。

2.农民公共服务需求偏好表达能力与动力较低。

农民需求表达机制是指在民主的框架下,通过赋予农民合法的话语权,使农民通过直接或间接的渠道,充分表达农民对农村公共物品的质量和数量等需求信息,通过政府有效的回应力使一定范围内大多数的需求得以实现的制度规范。[2]由于受个人文化水平、社会环境等主客观因素的影响,农民对于公共服务的需求表达的能力和程度较城镇居民有较大的差距。主要体现在农民自身和农民组织两个方面。农民自身方面由于其自主意识,利益需求表达的能动性本来就不强,加之基层政府对百姓的利益表达长期形成了不重视、相互推诿的局面,导致农民渐渐失去了表达的意识与动力。农民组织方面由于村民自治组织的工作性质不明确,缺乏相应的自主权,未能真正成为农民需求表达的窗口,[3]无法代表农民利益在农村公共物品供求双方的博弈中与物品供给方对话。

二、城乡发展失衡影响江苏省城乡公共服务与管理一体化

由城乡二元社会结构造成的城乡之间在经济、文化、社会事业上的不平衡发展是目前影响江苏省城乡公共服务与管理一体化的社会根源。社会学理论认为,社会二元结构本质是制度性的。中国的二元结构是在城乡二元分割的社会结构下,由于户籍制度的隔离作用而形成的。它以二元户籍制度为核心,包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度,

二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。在城乡二元结构和“重城轻农”、“重工轻农”的非均衡发展战略下,国家从农业中抽取了大量资源,严重影响农业的自身积累和发展,农村公共服务供给受到制约,进而导致城乡公共服务的非均等化。[1]149在江苏省,城乡失衡局面所导致的城乡发展的“三个差距”,是江苏省城乡二元结构的主要表现。

(一)城乡居民收入差距大

虽然江苏省农民人均纯收入已连续4年实现两位数增长,但农民人均纯收入增速依然低于城镇居民人均可支配收入增速,城乡居民收入差距仍在扩大。2007年为2.50∶1。到2009年,全省城镇居民人均可支配收入20552元,农民人均纯收入8004元,达到2.57:1①。城乡收入差距将会直接导致城乡公共服务水平的不平等。以苏北医疗服务为例,对于看病过程中遇到的问题,农村居民反映最强烈的便是农村医疗水平低和看病贵这两方面,分别达到被访总人数的49.34%和39.21%。应该看到,由于个人支付医疗费用负担加重,事实上许多农民和城镇低收入者在面临大病时,因经济原因无奈放弃治疗者绝非个别。收入的不平等转化为医疗费用负担的不平等,并进而转化为医疗卫生服务消费水平的不平等。所以,收入高低直接影响医疗保健的消费水平,给农民在享受医疗服务条件和医疗保障力度方面带来了必然的限制。

(二)城乡公共投入差距大

江苏省公共投入的城乡差距是由长期存在的城乡财政二元分割体制所引起的,具体体现在基础设施投资、公共服务支出、社会资本向城市倾斜,农村公共投入严重不足。在我国,城市居民以国家资源和全民财产为基础来发展城市,国家的财政收入成为城市居民独有的财政收入,仅用于城市的建设和城镇居民的发展;而农民却只能依靠农村集体所有的资源和财产来求生存和发展,农村建设和农民发展完全由农民自己解决。在江苏省苏南,城乡公共投入差距不是很明显,因为苏南农村经济发展水平很高。反观苏北则不一样,虽然江苏省在十一届三次全会以来出台一系列有利于农村公共服务发展的政策,但由于苏北农村经济较落后,基层政府财政压力仍然很大,农村公共服务财政投入依然不足。

(三)城乡社会事业差距大

社会事业是指国家为了社会公益目的,由国家机关或其他组织举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务,包括教育、医疗、就业、社会保障等方面。江苏省是中国的经济大省,全省综合经济实力在全国一直处于前列。到2008年江苏省国内生产总值突破3万亿元,同时全年人均生产总值突破5700美元。但江苏省当前经济发展不平衡,尤其是农村经济发展不足,是制约江苏省城乡公共服务与管理一体化建设的瓶颈。2008年江苏省人均GDP为38371元,其中苏南人均GDP为61823元,而苏北人均GDP仅为19555元。由于经济发展水平的差异,无论城市与农村之间,还是苏南与苏北之间,社会事业在资源配置、基础建设还是人才配备上,仍存在较大差距。截止2008年5月底,江苏省泰州市参加农保的总人数约50万人,但是全市和各市(区)层面经办人员为29人;网络技术支撑力度小,信息化不够,覆盖面没有达到村级机构;另外办理经费落实不够,目前市和各个市区层面的办理经费还没落实到位,乡镇一级基本未纳入考虑范围。因此,各种资源的缺乏,制约了江苏省社会事业,尤其是农村社会事业的开展。

三、城乡二元分立制度阻碍江苏省城乡公共服务与管理一体化

建国后在城乡二元结构下形成了城乡异体的公共服务供给体制机制。城乡分治格局依存,管城的不管乡、管工的不管农,条块分割的工作状况相当严重,二元结构的转化机制至今尚未形成,农村发展的内在动力机制仍然比较薄弱。本文从泰州市城乡社会保障一体化体制构建过程中面临的问题和困境,来分析当前影响城乡一体化体制建立的因素。

(一)城乡社会保障体制不完善是阻碍社保一体化进程的首要问题

目前,中国的社会保障体系的重心仍在城镇,农村社会保障体系建设滞后。一方面城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村,已经初步建立了相对完善的体制和制度;另一方面,农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。[4]114江苏省是经济大省,经济发展水平在全国处于前列,社会保障体制机制相对完善。但无论是城镇还是乡村仍然存在诸多问题。

1.城乡社会保障覆盖面窄,保障作用有限。

一是城镇社会保障覆盖面窄,保障作用非常有限。在问卷受访者中,参加城镇职工或居民基本医疗保险的市民所占比例分别为54%和22%,参加商业医疗保险的居民还是较少,只有5%。这与政府部门所要达到的全民参保的目标仍有较大的差距。城镇不少社会弱势群体还没有被制度所覆盖,主要原因可能是现行制度门槛高,政策缺乏吸引力,保险手续繁杂,以及服务不到位等因素。二是农村养老保险和合作医疗覆盖面窄,保障水平低。泰州市作为江苏省推进新农合社保的排头兵,理应获得相应的优先发展态势。但由于基础政府财力有限,农民参保意识不够,全市范围内新型合作医疗涉及面虽然已经很广,但每人每年的合作医疗基金较低,与目前医疗费用不断上涨相比,这个基金的保障水平非常低,对农民的医疗保障力很脆弱。[5]301

2.现行社会救助体系难以达到良好的救助效果。

首先,江苏省社会救助体系仍不完善。目前还没有形成一个关于社会救助的工作系统、统一的规定,致使江苏省社会救助制度的整体性、协调性差,政策难以落实到位。并且,保障层次低,未形成完整的救助体系,与其他部门衔接不够、存在职能交叉现象,可能会造成部分困难户得到重复救助;其次,专项救助有待进一步完善。例如江苏省省泰州市建立了新型农村合作医疗保险、城镇居民住房救助制度,还有一些“希望之星”、“春蕾计划”等教育救助措施,但社会上特殊困难群体如白血病、尿毒症、癌症等产生的高额经济负担的医疗救助等还未完全建立,导致一些重病患者不能及时得到有效的治疗;再者,农村的救助水平偏低。目前,无论在救助内容、救助标准、救助对象的覆盖、救助资金的投入、救助管理水平等方面,江苏省农村社会救助与城市社会救助仍存在着很大的差距。如泰州市农村救助水平偏低,目前城市标准320元,而农村仅为170元。当前,城镇居民基本做到最低保证居民应保都参保,但农村低保在一些地方应保尽保还没有落实到位。

(二)城乡社保一体化建设缺乏整体系统的长效运转机制

必须承认,由于城乡经济社会发展水平的种种差异,在短时期内很难做到城乡公共服务与管理水平的统一。有学者认为,城乡基本公共服务水平可能长期存在着差别,但制度应当统一,应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路,逐步统一城乡基本公共服务制度。[5]301建立一体化公共服务机制,江苏省仍面临以下难题。

首先,苏北等经济发展欠发达地区的公共服务体系仍未完善,农村社会养老保险、医疗保险及社会救助体系需要建立,这是建立城乡公共服务对接机制的基础,需要加大投入力度,为城乡制度的对接创造条件。

其次,苏中、苏南等经济较发达地区,虽然其城镇化水平的逐步提高,但由于政府公共政策制定一直受制于程序二元分治,未能率先建立城乡统一的基本公共服务制度。

另外,我国长期存在的市管县的行政管理体制,也强化了城乡二元分治的格局,从制度上导致江苏省城乡公共服务不平衡发展。此外江苏省撤乡并镇过程中人员配置混乱,机构编制繁冗,造成财政压力过大。加上上级对乡镇管制过多,影响了江苏省基层公共服务供给能力。

(三)社会保障立法滞后导致城乡社保一体化的建立和运行缺乏法律基础

现阶段,我国社会保障立法严重滞后,现有的法规层次不高,法律约束力不强。当前,我国还没有建立统一的、使用范围广泛的社会保障法,也没有一部是专门属于调整社会保障关系的基本法律。由于存在国家立法滞后和地方立法分散的现象,导致社会保障辐射覆盖面小,规范性和强制性不足,影响人们的参保热情。江苏省目前的大部分社会保障制度、计划和项目,大多由相关的政府部门制定,通过政策文件甚至通知、意见、复函的形式出现。在执行过程中,因为其缺乏刚性的法律约束与规范,加之地方利益、部门利益的制约,导致社会保障法规的实施缺乏有效的实施和监督机制,实施力度弱,监察执法力量不够。遇到地区特殊情况,会出现政策解释的灵活化和执行地区的见仁见智,对同样政策的执行会出现不同的结果,这必然会影响江苏省城乡一体化的推行。

四、公共财政城乡分配不均制约江苏省城乡公共服务与管理一体化

公共财政城乡分配不均是江苏城乡公共服务与管理非均等化的中观物质因素,基层政府财力有限将直接影响农村公共服务事业的稳定和发展。城乡公共财政分配不均根源于不合理的财政支付结构,造成了城乡公共财政非均衡供给,导致政府财权事权不对等和职责划分不明确,影响城乡公共服务与管理一体化的发展。

(一)不合理的财政支付结构使县乡财政难以支撑农村公共服务发展的要求

乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关,是直接面对广大农民的一级政府,是联系上级政府与广大基层农村群众的纽带。[1]157所以,乡镇政府及相关事业单位的财政能力及工作效果将直接影响农村社会事业的发展。而公共财政在其中发挥着最为直接的基础性影响,要支撑农村公共服务发展,必须保证县乡财政供给,尤其是农村公共服务专项资金供给的充足。

然而,目前江苏省财政支付结构存在不合理方面,影响农村公共服务的发展。概括来说是重经济建设,轻社会发展;重经济效益,轻均衡公平。2008年,江苏省工业商业金融等事务预算支出为86亿元,而同期社会保障与就业预算支出为15亿元,仅相当于前者的17%。此外,城乡社区事务支出仅有1.9亿元,远远不能满足基层政府的工作需要。因为资金的不足,直接造成了农村政府公共服务支出压力过大。

(二)财税体制不合理,制约城乡公共服务与管理一体化的实施

中央1994年开始对地方实行分税制财政管理体制,与中央的财政体制改革同步,江苏省从1994年起也相应对各省辖市(含常熟市)实行了分税制财政管理体制。总的来说,分税制改革对于理清江苏省各级政府财税关系,提高整体财政收支规模,支持全省经济和社会事业发展起到了关键作用。但与此同时,由于各地区经济发展水平的差异,导致财政收支能力的差距愈来愈大。而省级财政转移支付规模较小,对经济薄弱地区的扶持力度不够。尤其是广大农村地区,分税制统一束紧基层财政的同时,农业税的取消更是压缩乡镇政府税收范围,苏南苏北地区、城乡地区之间的财力差距进一步扩大。府际间财政收入的巨大差距,直接导致各地区间的公共服务水平的差异。

(三)地方政府财权事权配置不合理,各级政府职责划分不明确

财政权限或简称“财权”,是指政府在取得财政收入、安排财政支出,以及对财政收入和支出过程进行管理等方面的权限。[6]如何在各级政府之间划分财政权限,是财政体制所要解决的主要问题。当前,我国中央与地方政府财权与事权配置不合理,造成地方政府容易产生许多短期行为,或是盲目消耗有限资源;或是无法启用资金,缺乏资金使用权,使地方政府不能有充分财力解决地方公共事务。

政府部门是推进城乡一体化的核心部门和领导环节。从项目的出台实施,资金的保障,运行过程的监督调控,直至成果的评估总结,都需要各级政府部门分清职责权限,合理有序的布控掌握。当前,江苏省政府职责分配不清,府际间的问责关系模糊不清,尤其是地方政府的职能和责任没有被明确规定,也就很难被问责,导致了城乡一体化建设的效力不够,以致失策、失范现象频发。

[1] 王谦.城乡公共服务均等化问题研究[M].济南:山东人民出版社,2009.

[2] 刘卫,谭宁.论我国农村公共产品需求表达机制的构建——公共管理视角下的分析[J].农业经济,2008,(5).

[3] 陈金英,王琦.健全农村公共物品供给中农民需求表达机制的探讨[J].西南农业大学学报(社会科学版),2009,(10).

[4] 黄坤明.城乡一体化路径演进研究——民本自发与政府自觉[M].北京:科学出版社,2009.

[5] 迟福林,殷仲义主编.中国农村改革新起点——基本公共服务均等化与城乡一体化[M].北京:中国经济出版社,2009.

[6] 魏星河,刘堂山.处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分[EB/OL].http://www.chinaelections.org/Print-News.asp?News ID=111978,2007-7-4.