□刘雪明 钟 莉 [广州大学 广州 510006]

影响公共政策转移的因素分析

□刘雪明 钟 莉 [广州大学 广州 510006]

政策转移在公共政策中具有重要意义，政策转移现象在各国公共政策活动中日益增多。基于系统理论的视角，影响公共政策转移的因素可分为政策问题、政策自身、政策主体、政策环境和政策资源等几个方面。这些因素既可推动，亦可限制政策转移，关键在于何种具体状态。

公共政策; 政策转移; 影响因素

伴随着全球化的发展，公共政策转移现象在各国政策活动过程中日益增多。政策转移就是一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题[1]。政策转移是在复杂的政策系统中进行的社会活动，受到来自政策内部系统和外部环境的诸多因素的影响和制约。在实践中，这些因素既可推动、也可限制政策转移的发生及其成功。认真分析这些因素，准确指出这些因素的影响，对丰富政策转移的理论、促进政策转移的成功实践均具有重要的意义。

一、政策问题因素的影响

“政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。”[2]政策转移的实现与否，首先与各国是否具有所要解决的相同或相似的政策问题密切相关。一般情况下，如果政策问题的性质相同或类似，各国政府就可能采取相同或类似的解决问题的政策方案。但是，即使面临相同或相似的问题，如果别国政府不愿作出类似的回应，那么政策转移也同样不可能发生。

（一）是否具有相同或相似的问题是政策转移的基础

随着经济全球化、“地球村”的发展，许多问题已越来越国际化，如国际货品运输、环境污染、能源紧张、粮食危机、金融风暴以及索马里海盗事件等，这些问题都是各国政府必须面对的共同问题，某国解决这些问题的政策，都值得他国借鉴和学习，政策转移就在这些借鉴和学习中悄悄地发生，从而使得各国政府达到共同解决问题的目的，实现共同的政策目标。例如2008年的全球金融风暴，各国政府尤其是各经济大国相互协调立场，借鉴应对之策，共同稳定金融市场，维护经济秩序，取得了明显的效果。就国内事务而言，每个国家都面临着许多需要出台政策而加以解决的经济、教育、医疗、社保、养老、基础设施建设等问题，为了有效而及时地解决这些问题，某国在制定相关政策时，完全可以而且应该向别国学习，借鉴别国成熟并成功的政策为己所用。例如“20世纪80年代，中国政府做出改革开放的政策选择初期，中国面临许多西方国家已经经历过的问题，如创办经济特区，在这关键时期，中国英明的决策者主动寻求西方面对相同或相似问题处理得成功的国家。”[3]所以，是否具有性质相同或相似的问题，是促使政策转移发生并取得成功的基础或前提。不过还值得注意的是，有时即使面临性质相同或相似的问题，也不一定就会发生政策转移，原因在于政策输出国与输入国之间对于这些问题是否作出类似的回应。

（二）对相同问题是否作出类似的回应是政策转移的关键

面对相同或相似的问题，如果各国政府相互学习、相互借鉴，作出类似的回应，出台相应的政策，那么政策转移就能够发生。但是，由于各国国体政体的不同、意识形态的差别以及文化传统等因素的影响，即使遇到相同或相似的问题，各国政府解决问题的方案也可能不尽一致，甚至完全不同，这样，政策转移就不会发生。因此，对相同或相似的政策问题是否作出类似的回应，是政策转移能否发生的关键。例如，第二次世界大战结束后，以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首的社会主义阵营都共同面临如何医治战争创伤、抓紧生产、发展经济等一系列问题，可是两者对此作出了完全不同的回应，以美国为首的资本主义阵营走上了市场经济的道路，而以苏联为首的社会主义阵营则走上了计划经济的道路，并在随后很长的一段时间里彼此相互排斥，实行着各自迥然不同的政策，根本谈不上政策转移的发生。

二、政策自身因素的影响

在政策转移过程中，有些政策转移成功，有些政策转移失败，有些政策转移完全，有些政策转移不完全，这在很大程度上与政策自身的某些因素密切相关，尤其是政策的复杂性以及过去政策的影响更甚。

（一）政策的复杂性影响政策的可转移性

实践表明，政策的复杂性会影响政策的可转移性。政策越简单，被转移的可能性就越大，而且越容易成功；政策的复杂度越高政策越不易转移。因此，一项政策越复杂，那么愿意或可能采纳这项政策的国家或系统的数量就会越少。例如撒切尔政府转移美国和加拿大的职业咨询机构政策，就是因为这两个国家职业机构的结构设计和制度方案都比较简单。关于政策的复杂性与可转移性的关系，罗斯（Rose）提出了六种假设：“单一目标的政策比多元目标的政策更具有可转移性；问题越简单，转移越可能发生；问题与方案之间的关系越直接越易转移；政策的副作用越小，转移的可能性就越大；代理人掌握该项目在另一个地方运行的信息越多，该项目就越容易转移；结果越能容易被预测，转移就越简单。”[4]132-134政策转移的实践证明，罗斯的这些假设是正确的。而且，这些假设为未来的研究提供了一个基础，也就是说在研究过程中，我们必须充分考虑这六种假设，以排除障碍，促进转移。就第一个假设来说，相比较而言，单一目标的政策它所面对的目标群体范围小，所受阻力少；而且需要的资料也少，更容易收集，也更容易对其进行预评估等；在这种情况下，单一目标的政策必定比多元目标的政策更具有可转移性，而且转移更有效、更容易成功。

（二）过去的政策影响政策转移方案的选择

政策不是空穴来风，它有过去、现在和未来。政策问题也是处于不断的发展变化之中，总是旧问题不断解决，新问题不断出现。过去的政策虽然是针对过去的问题，但对新问题的解决有着深刻的影响。在政策转移过程中，面对着与别国相同或相似的政策问题，本国过去的政策往往限制着决策者的视野和思维。他们在综合考虑将要被转移过来的政策与过去实行的政策之间的各种复杂关系之后，最终更可能会选择与过去政策方向一致、或与过去政策相似的方案。因为这些人对过去自己实行的政策非常熟悉，也可能出于名声及利益等关系的考虑，在进行方案择优时，与过去政策方向一致的方案常常更容易通过。例如欧洲福利国家的社会政策，彼此借鉴很大，转移程度很高，但各国过去实行的政策始终左右着政策转移的发生及其程度。对此，不少专家学者做了深入的研究，赫罗克（Heclo）就“论证了当20世纪制定社会政策时，过去的政策对英国和瑞典所采纳的措施方案的影响。”[5]所以，过去的政策不但会影响政策的转移，而且还会限制政策的变化与创新，使有关问题不能得到更有效的解决。因此，要促进政策的转移，实现政策的创新，决策者就要勇于抛弃旧观念，坚持用新的眼光看待问题，进而解决问题。

三、政策主体因素的影响

在这里，政策主体是指政策转移的主体，即政策转移过程中的关键参与者。在政策转移过程中，关键参与者扮演着重要角色。根据英国学者道洛维茨（Dolowitz）和马什（Marsh）的观点，政策转移的主体有九大类别：民选官员、政党成员、官僚/公务员、压力集团、政策企业家/专家、跨国公司、思想库、超国家政府和非政府组织、顾问[6]。他们是政策转移的代理人，会从不同的角度以不同的方式来决定政策的哪些方面将被转移。其中，民选官员、政党成员、官僚/公务员属于官方主体，压力集团、政策专家、跨国公司、思想库、超国家政府和非政府组织、顾问属于非官方主体。

（一）官方主体是影响政策转移的核心力量

民选官员之所以会影响政策转移，是因为“他们的价值取向确定公共政策的方向，他们的当选对项目的合法化来说是必要的。”[4]52因此，如果没有1979年撒切尔政府的选举成功，毫无疑问在20世纪80年代英国将不可能构建一个福利系统。同时，在执政时期，他们又设定了可接受政策的范围，这将直接影响哪些政策能够被转移，哪些政策将不被转移。例如，由于撒切尔夫人和里根总统的思想信仰受到新自由主义理论的很大影响，所以旨在扩大社会供给的政策未能得以发展和转移。这些民选官员作为一个国家的重要领导人物，他们的思想、学识、能力等各方面都会对政策转移产生深远的影响。政治家（或政客）、政治专家、行政管理者和公务员，对于政策转移也都同样具有重要的影响，因为现代政府的几乎每个机构及其成员都有其利益关系，他们提供着政策转移所需的知识和资源。例如为了创办经济特区，我国先后派遣官员和学者到西方国家和我国的港澳地区进行考察。通过直接的交流，考察团的成员深刻领略到了创办经济特区的可借鉴的新鲜经验。事后证明，这些经验对经济特区的创办与发展产生了极其深刻的影响。而且，官方主体更可能影响政策实践和政策工具中的“硬转移”发生。

（二）非官方主体是影响政策转移的参与力量

而非官方主体则更可能卷入政策观念、意识形态等“软转移”。其中压力集团也能推动或限制政策转移。压力集团参与政策转移的唯一目的就是影响政策制定过程，使自己或所代表的利益团体的利益不受到损害。而且他们与其他国家或州的压力集团保持密切联系，相互交流并吸取彼此的有益经验，更有效地影响政策制定过程，限制不利于自己的政策或方案被转移，而推动有利于自己的政策或方案的转移。

关于政策专家这一影响因素，罗斯（Rose）指出，政策专家对于政策转移是重要的，因为他们提倡教训吸取并与国际国内保持联系以获取新项目的信息资源[4]56。政策专家不仅是某种政策理念和政策方案的积极倡导者，而且具有企业家精神。也就是说，他们是属于那种为了将来的回报而愿意投资他们的资源、时间、能力、金钱等的人。当然这种回报不一定是为了个人利益，也许是为了宣扬某种价值观念，促进公共利益等。他们可以进行政策观念创新与传播，使得新的政策观念更快得到认同，从而推动政策转移。

关于超国家政府和非政府组织，道洛维茨（Dolowitz）和马什（Marsh）指出，经济合作与发展组织（OECD）、七国集团（G7）、联合国（UN）和国际货币基金组织（IMF）致力于在全球范围内传播思想和政策。这些组织可以通过它们的政策和贷款条件直接地影响一个国家的政策制定者，也可以通过在会议或报告中发布信息和政策间接地影响一个国家的政策制定者。如中国加入WTO后，必须自觉地遵守WTO所规定的条款和开放市场的规则。再比如欧盟法院强制其成员国遵守欧盟政策和指令。所以，超国家政府和非政府组织可以限制或推动政策转移，而何种环境下成为限制或推动的因素，须根据具体情况而定。

顾问可以从国内和国际两个层面来影响政策转移，而且顾问可以是个人或公司。道洛维茨和马什也指出，顾问所扮演的角色特别重要，因为他们往往将他认为最好的模型推荐给政策制定者，从而导致政策转移，而其推荐经常不考虑移入方的政治系统。[6]10当然，顾问的作用是很复杂的，在不同的层面，顾问所发挥的作用效果也不一。总的来说，顾问在某种程度上是促进政策转移的，无论其行为是消极还是积极。

此外，笔者认为，倡导联盟（Advocacy Coalition）①和政策社群(Policy Community)②也是政策转移的主体。它们的成员都持有共同政见或者共同关注某些政策问题，而且对政策制定的决策者具有一定的影响力，可以推动或限制设立政策议程，所以他们也会影响政策转移。如果将被转移的政策迎合某个倡导联盟的信仰体系和利益，或者迎合某个政策社群成员所关注的政策问题，那么他们会很积极地推动政策或方案的转移；相反，就会通过各种方式来影响政策制定者，从而达到某些政策不被转移的目的。

总之，政策转移的各主体会在不同程度上以不同的方式影响政策转移。这些参与者的利益、心理、知识和能力等都会对政策转移产生影响。如果参与者之间的利益一致，且对政策问题存在共识，那么政策转移就容易发生。由于某种原因，政策转移有时会被阻碍或失败。如果政策参与者的意志坚强，特别希望借鉴、接受某地或某项政策，那么他们会充分发挥主观能动性，去收集资料、寻找原因、改进方法、排除障碍，积极创造条件，实现政策成功转移的目标。同时，参与者的知识结构也会影响政策转移。如果参与者有广博的学识、丰富的实践经验，一个组织中成员的知识结构合理，就能比较客观公正准确地分析本国的政策问题和别国的相关的成功经验，从而促进政策转移。

四、政策环境因素的影响

所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和[7]。包括自然环境和社会环境两大类。任何一项政策的转移都要受所处环境的影响和制约。适宜的环境有助于政策的成功转移，而不适宜的环境必将阻碍政策转移。综合道洛维茨（Dolowitz）、马什（Marsh）和斯通（Stone）等多位西方学者的观点，影响政策转移的政策环境主要包括地理、政治、危机和不确定性、全球化、可行性（意识形态、文化相近程度、技术、经济、官僚作风、语言和过去关系）。其中，地理为自然环境，其他的为社会环境。

（一）自然环境是影响政策转移的自然条件

自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提，对一国的内外政策具有影响和制约作用。例如地理因素，贝瑞（Berry）指出：“假定一个国家面临政策问题时仿效其邻国政策，地理或区域扩散是在强调邻国的影响力。” 而且“采纳者往往在地理位置上比较集中，毗连国家可能采纳他们邻国已经成功的政策或项目。”[8]因此，一般情况下，政策转移输入与输出双方的地理位置越接近，发生政策转移的可能性越高。例如，在环境政策的转移过程中，美国和加拿大两国之间的地理位置至少间接地起着关键作用。像酸雨、被污染水、有毒物质这样的污染物在这两个国家的政策议程上被交换意见，并相互借鉴经验，转移政策来解决这些问题。如果不是这两国的地理位置非常邻近，许多相关的污染问题就应该不会存在并且也没有必要相互进行政策转移。

当然，事实并非一直如此。有时地理位置临近的国家，就相同的或相似的问题，他们之间不存在政策转移。如韩国与朝鲜之间，两国的地理位置非常靠近，但是面对相同或相似的问题，他们处理方式完全不同，采取的政策也不一样。因为这两国之间的政体不同，整个社会环境不同。

（二）社会环境是影响政策转移的社会因素

1．政治性因素

斯通（Stone）认为，“代理人（即参与者）和结构因素将决定政策转移的程度及其实施的特性。当试图说明政策转移时，考虑代理人是必要的。然而，当把转移的焦点集中在结构因素上的时候，考虑政策转移的机会或限制也是必要的，并且由时间、制度架构、政治文化和国家结构的力量形成的转移机会或限制性因素影响着政策转移的发生。根据时间的变化，政策转移的机会可能会随着循环的政治事件而出现，例如一个新政府的选举。”[9]也就是说制度、体制、结构、政治文化、政治事件等因素能够限制或推动转移。

如果两个政治系统之间的体制结构不同或相似程度不高，那么转移的可能性将严重地受到制约。相反，有一些政治系统的体制结构却能够很大程度上推动转移。如沃尔曼（Wolman）经过研究，得出这样的结论：美国联邦结构在对从单一制的英国政治系统进行政策转移过程中担当了限制性的角色，而英国政治系统却提高了政府从美国转移政策的能力[10]。而且，单个部门和机构中的组织结构和办事程序也是影响政策转移的因素。此外，政体变化（例如苏联解体）在新的制度构建和制度创新中为政策转移创造了机会。

2．危机和不确定性

斯通（Stone）认为，从更广泛意义上说，经济萧条和危机（如东南亚金融危机），或者在战争中失败，都可能为强制性政策转移拓宽渠道。如2008年华尔街金融风暴引发的全球金融危机，在这次危机中，世界各国都在积极商讨渡过危机的政策，这无疑有助于某些政策的强制转移。再如，在1940年的鸦片战争失败后，中国被迫签订各种不平等条约，在某种程度上来说，这就是强制政策转移。同时，斯通（Stone）也认为，不确定性因素也可能为政策转移提供机会。“‘不确定性’概念也许是有用的，因为它是一个在宏观和微观层面上都可操作的概念。”[11]这种“不确定性”包括：引起危机和政治冲突，共识不足及信息缺乏，或者被新问题和政策灾难所困惑等等，这些都会潜在地导致政策制定者考虑并关注其他地方已发展的用以回应相似的不确定因素的政策。例如，“在本世纪末，艾滋病毒/艾滋病的出现代表一个质变的新政策问题。这促使健康专家、非政府组织和政府官员注意其他地方的做法作为行动指南。”[12]其实，不确定性的因素还有很多，如风险等。目前全球已进入风险社会，为了有效地进行风险治理，各国政府都在相互借鉴，不断完善本国的治理理念，提高风险应对能力。

3．全球化因素

在全球化的时代，没有哪个国家能够脱离全球的政策环境、经济体系及摆脱全球的经济压力。而且随着全球化的发展，各个国家在经济方面越来越具有同质性。因为它们接受同样的经济规则，加入到统一的经济生产和贸易体系中。正如帕森斯（Parsons）所说：“随着世界经济，尤其是转变成新的生产方式和贸易方式，跨国公司和机构行使更大的影响力和权力，因此，国家决策者制定自己的议程的能力减少了。公共政策现在在世界体系以及在国家政治制度中发生了变化。”[13]如某个国家发生经济危机时，如果想要得到国际货币基金组织的帮助，那么就必须接受公共政策方面的许多要求和条件。与此同时，贝内特（Bennett）指出：“越来越多的国际组织已经成为国际政策趋同的一种手段。”[14]如经济合作与发展组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）和世界贸易基金组织（WTO），这些组织在全球范围内参与政策合作，这种合作将有助于政策参与者掌握各国相关政策的运作环境、运作方式以及实施效果，进而导致政策参与者思考该政策在本国环境中运作的情况，最终可能导致政策转移。而且随着全球化的发展，这种交流与合作会变得越来越密切，这种趋势将继续发展下去。总之，全球化已经大力推进了政策转移，并为政策转移创造新的机遇。

4．可行性因素

可行性是指政策经由分析，对于各项解决问题的替选方案，被具有决策权者接受的可能性及顺利推动执行的可能性[15]。道洛维茨（Dolowitz）和马什（Marsh）认为可行性的限制内涵包括意识形态、文化相近程度、技术、财政资源及官僚作风[6]9。政治意识形态在决定政策参与者从哪里寻找政策以及他们所接受和拒绝政策方面扮演着重要的角色。意识形态相同或相近有助于政策转移的成功。例如，由于美国政府和英国政府都共同崇尚新自由主义，所以在发展英国的福利体系时，撒切尔政府倾向于期待美国的方案。这样，撒切尔政府和里根政府的意识形态相似性有助于解释，英国是基于美国福利体系的基础上而不是其他国家来建立自己的福利方案的。同时，罗伯森也认为，如果被转移的政策与输入国的主流政治意识形态相一致，那么政策转移更可能成功。

而与政治意识形态紧密相连的是社会价值观或文化相近程度。当进行政策转移时，参与者会受到社会主流文化的约束。如果政策输出国与输入国之间的社会价值观或文化相差甚远，转移就会严重地受到限制。文化相近性能够在很大程度上推动政策转移。正如霍贝格（Hoberg）所说：“加拿大转移美国有关环境标准的规定，其中一个重要的原因是加拿大和美国具有一套共同的价值观。”[16]另外，如果一个令人满意的方案但其所应付出的成本和科学技术是政策借鉴国无法提供的，那么政策转移也无法发生。如“发达国家有关废气排放标准之规定所需要使用的技术和设备非常昂贵，这超出了大部分第二或第三世界国家所能提供的范围，因而形成政策转移限制。好几次，加拿大拒绝美国部分环境保护政策是因为其所使用的技术和设备过于昂贵。”[17]所以，技术和经济资源也就成为影响政策转移的因素，这些因素既能推动亦可限制政策转移的发生。如果欲转移的政策所付出的技术和经济资源是输入国能够提供的范围，那么政策转移的可能性就较大。反之，转移的可能性就小。

语言和过去的关系则影响欲转移目标相关内容及数据取得，对政策转移形成束缚。如果使用共同的语言，政策参与者就能够更好地理解资料的内容以及政策和方案的运作方式、实施情况。当然，这并不是绝对的，语言相同并不一定就会促进政策转移，因为还涉及到过去的关系问题。如果两国之间有着传统的对立关系，那么即使有共同的语言，他们之间也不会彼此接受对方的政策和思想。另一方面，如果有着传统的和谐关系，那么他们之间就可能为了有效地进行政策转移而建立一系列必要的沟通渠道，从而推动和促进政策转移。

五、政策资源因素的影响

政策资源的种类很多，这里主要论述经济资源和信息资源对政策转移的影响。无论一项政策在输出国环境中运行得多么好，多么成功，如果输入国的资源不充足，那么政策转移可能不会发生、也可能受阻甚至转移失败。因此，政策资源的充足性对于政策转移的成功与否至关重要。当参与者考虑进行政策转移时，花费金钱这样的经济资源是一个非常关键的限制。如上述的废气排放标准问题，就是因为经济资源而使一些国家拒绝转移该项政策。笔者认为，经济资源不足有两种情况：一是如果部分参与者认为该项政策或方案不能达到其预期的目标，自然就会阻碍投入更多的经济资源，进而造成经济资源不足，影响政策转移。二是如果政策很适宜在政策借鉴国环境中运行，但由于该国比较贫穷，不能提供必要的经济资源，也会束缚政策转移。而且任何参与者在向别处寻求解决方案时，都会考虑其执行成本，在能达到相同效果的方案中，他们会选择执行成本最低的那个方案，以其减少经济资源的浪费，这样对于下一项政策或方案的转移也是非常有利的。

此外，信息资源也能推动或限制政策转移，尤其是全面、充分、可靠、及时的信息，对政策转移影响更甚。政策要能够被成功转移，参与者必须有畅通的信息渠道和足够的信息来源。实践证明，政策转移失败的促成因素主要就是政策参与者缺乏必要的信息资源。从道洛维茨（Dolowitz）和马什（Marsh）分析政策转移与政策失败的关系来看，三个促使政策失败的因素其实就是信息资源不足。很多政策转移失败就是因为信息资源的匮乏。

综上所述，影响政策转移的因素很多，这些因素既可推动也能限制政策转移，关键取决于何种具体环境与状态。要想取得政策转移的成功，减少政策转移的失败，就必须认真分析这些因素，充分发挥这些因素的积极作用，抑制这些因素的消极影响。

注 释

① 按照Jenkins-Smith和Sabatier的观点，倡导联盟由来自各级政区的公众和私人机构组成，这些人持有共同政见，都希望控制规则、预算和政府机构的人事，以求逐步达到自己的政治目的。

② 按照Wilks和Wright的观点，政策社群指的是政策领域中的那些共同关注某些政策问题的主体或潜在主体。

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Analysis on Factors of Influnce on Public Policy Transformation

LIU Xue-ming ZHONG Li
(Guangzhou University Guangzhou 510006 China)

Policy transformation has the important significance in the process of public policy. Policy transformation phenomenon becomes more and more popular in public policy activities in different countries. On the systemetic theory, the factors affecting public policy transformation are policy problem, policy itself, policy subject, policy environment, and policy resources, etc. These factors not only promote but also prohibit policy transformation, of which the key issue lies in specific state .

public policy; policy transformation; influnce factor

D693.091

A

1008-8105(2010)02-0023-06

编辑 刘 波

2009 − 10 − 12

江西省社科规划课题“现代政策科学研究”（04SH42）、广州市社科规划课题“中国政策科学发展研究”（05YZ4-1）的研究成果。

刘雪明（1965 − ）男，教授，广州大学公共管理学院副院长；钟莉（1983 − ）女，广州大学行政管理专业2007级硕士研究生.