康宗基

(福州大学 人文学院，福州 350108)

政治文明视阈下中国民间组织的政治参与

康宗基

(福州大学 人文学院，福州 350108)

伴随国家与社会权力结构的深刻变化，中国民间组织发展迅速，逐渐成为公民有序政治参与的重要组织载体，推进了中国的政治文明建设。资金、自主性、人力资源、社会声誉是制约中国民间组织政治参与的主要因素，为进一步促进民间组织政治参与，政府必须转变观念，调整职能，健全法律法规，民间组织必须加强自身管理，勇于创新。

政治文明；民间组织；政治参与

改革开放以来，随着社会利益日益多元化发展，我国民间组织的数量总体上也呈现出增长态势。《2007年民政事业发展统计公报》显示，截至2007年底，全国各类民间组织共有38.1万个，其中社团20.7万个，民办非企业单位17.2万个，基金会1369个，比上年同期增长20.3%。[1]5从最近几年的发展数量来看，民间组织呈加速增长态势，增长幅度逐年增大。随着民间组织的成长，民间组织日益成为我国公民政治参与的一个重要组织载体。近些年，民间组织政治参与范围越来越广，参与途径和方法日趋多样化，尤其是一些社会信誉度高的大型民间组织，它们在参与政府政策制定，参与决策的监督等方面已体现出相当大的影响力。各类民间组织政治参与功能的有效发挥在我国政治文明建设中起着越来越大的作用。

一、民间组织政治参与的含义及其特点

1.民间组织政治参与的含义

民间组织是人们为了追求和实现一定的宗旨或目标，自愿组成的从事非营利活动的社会组织。一般而言，民间组织具有非政府性、非营利性、相对独立性和志愿性的特征，常与非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会组织、志愿组织、慈善组织等术语交替使用。这些不同术语之间并无根本性的区别，它们只是分别从不同的角度强调了民间组织的某一方面特征。[1]2民间组织政治参与是指民间组织为了实现自己的宗旨和目的，通过一定的途径和方式，试图对政府的政策制定、实施和评估产生影响的活动。本文中的“政府”是广义上的政府，包括国家的立法机关、行政机关和司法机关。目前我国民间组织政治参与的方式是多种多样的，考察它们在实践中的活动，主要包括：向政府相关部门提供信息资料和意见建议；通过人大、政协代表提出议案；参加各种职能机关的听证会；定期举办各种形式的学术论坛；借助网络新闻媒体宣传报道；借助国际非政府组织进行项目指导等。

2.民间组织政治参与的特点

一般来讲，不同的政治参与主体会根据自身的优势采取不同的政治参与方式，因此，不同的政治参与主体常常有着不同的政治参与特点。对于民间组织来说，其政治参与的特点主要表现在以下几个方面。首先，民间组织最为本质的规定性是公益性，实现公益责任是其行动的目的和最终归宿。因此，民间组织政治参与的着眼点并不是对自身经济利益的追求，其所得收益必须服务于组织的基本使命而不能用于成员间分配。所以，政治参与目标的公益性和非营利性是民间组织政治参与的首要特点。其次，民间组织所关注的领域往往是政府部门不该做或做不好、企业不想做或做了未必有效的地方，关注的社会问题涉及各种各样的现实问题，诸如消除贫困、环境保护、实施人道主义救援、解决计划生育、农村基础教育、妇女儿童权益保护、卫生保健、下岗职工再就业、少数民族发展以及扶助残疾人等公共服务领域都是民间组织的用武之地。政治参与议题的广泛性和现实性是民间组织政治参与的又一重要特点。再次，由于民间组织政治参与以追求公共利益、提供公共服务为目的，因而其政治参与行为较为主动和公开。在实践中民间组织政治参与越是透明与公开，就越具有社会动员力和感召力，其政治参与活动也就越容易得到来自政府及社会各界的支持。此外，民间组织不是一种具有强制性的组织团体，而是在自愿的基础上为了某种共同的理想信念和奋斗目标而形成的社会组织。这种志愿精神使得其参与行为更有可持续性。所以，可持续性和公开性是民间组织政治参与的又一特点。最后，民间组织的运作方式相比较而言比较灵活和高效，在社会沟通、组织创新、决策制定等方面都体现出其特有的适应性和创新性特征，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时作出调整，灵活制定相应的参与决策，实施有弹性的志愿行动，因此，民间组织政治参与还具有灵活性的特点。

二、民间组织政治参与有利于促进政治文明建设

就人类政治文明而言，“有容”“有衡”“有序”分别是政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明的内在灵魂，是政治文明的最高境界。[2]各类民间组织政治参与功能的有效发挥有利于推动我国政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明的建设，从而促进我国政治文明的发展。

1.民间组织政治参与有利于培育“有容”的政治意识

政治文明从广义上讲，就是在社会发展的特定阶段上，人们以先进的、反映历史发展规律的政治观念为指导，所形成的与物质生产相适应的在政治上的一种进步过程、进步状态和取得的积极成果的总和。[3]所以政治文明首先表现为政治意识上的文明，只有公民的政治意识文明提高了，才能使其对特定政治思想、政治制度、政治实践活动等政治现象有更深刻的认识，才能使其对自身在政治体系和政治活动中所处的地位和所能发挥的作用有更自觉的体认，才能让政治参与逐渐转化为公民的切身感受。“各种组织与社团对支撑现代民主国家的运作具有关键作用。此外，它们也有助于促进公民形成牢固的文明观与强烈的责任感。”[4]民间组织是一种依靠广大的民众，在平等、自愿基础上的自由结社、自我管理的组织。在民间组织活动中一般不采取垂直的自上而下的等级式体制，而是通过民主的和非强制的方式去开展组织活动。在组织中人们平等相处，互相支持，互相信任。这种民主的、平等的、非等级的观念和意识会逐渐融入人们的日常行为之中，逐步把人们训练成为具有独立人格、能够明确自己的权利与义务、具有自主行动能力的社会人，从而为培育现代政治意识文明找到新的增长点。正如美国政治学家科恩所指出的，民主深度与广度的扩展部分是源于争取会员资格而激励起来的自觉性，而且这种自觉性在共同学习、游戏和生活过程中会不断得到加强。[5]作为利益表达组织载体的民间组织，其政治参与的健康发展能够刺激公民参与国家和社会管理的主动性和积极性，从原来的“要我参与”变为“我要参与”，从而激发公民作为社会主体的内在追求，提高公民的自我管理、自我约束能力，这样，在潜移默化中民众的政治认同感就得到培养，民众的主体意识、责任意识也就能逐渐增强。

2.民间组织政治参与有利于形成“有衡”的政治制度

政治文明建设的过程同时也是一个社会与国家相互作用的过程。政治文明的进步有赖于国家与社会良性结构的形成，有赖于国家与社会的相对分离，进而在社会内部形成组织化的制衡国家的力量。没有社会力量作用于国家权力的制度安排，整个政治制度就很难合乎理性地形成、运行和发展。正如美国政治学家达尔所指出的，“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由，改善人的生活”。[6]法国著名的政治学家托克维尔把这种作用描述为像“社会的独立之眼”[7]时刻警惕、监督着公共权力的运行。我国社会主义制度的确立虽然为政治文明的发展开辟了广阔的前景，但并不能自然而然地实现政治文明，因为政治文明建设是一个需要不断提升和推动的过程，其发展的进程就是一个社会与国家的互动过程。推动政治文明发展进步的力量不仅来自于国家机关内部，更重要的是来自外部社会力量自下而上的推动。作为反映、表达和代表各种利益要求的组织载体，民间组织可以通过政治参与把它们所代表的利益诉求传达给政府，进而影响政府的决策过程，使各个社会群体的要求和利益都能得到政府的关注。因此，民间组织的政治参与有助于进一步推动政治制度的科学化、民主化。而且，作为一种聚合性的社会力量，民间组织的出现和发展必然会引起其与现有政治结构、政治体系的互动关系，其结果必然会促使现有的政治结构和政治体系不断调整和自我完善，不断包容、吸纳各种新生的民间组织，并将其纳入现有的制度框架和制度化的发展轨道。这种政治结构、政治体系对民间组织的不断吸纳过程，同时也是政治参与渠道不断畅通和完善，政治参与不断民主化、法治化的过程。这一过程实质上就是社会主义政治文明不断进步的过程。

3.民间组织政治参与有利于养成“有序”的政治行为

有序、理性的政治参与行为能够促进社会民主政治的发展，维护社会秩序的稳定。在《变化社会中的政治秩序》一书中，塞缪尔·亨廷顿提到两种社会类型：“群众社会”和“参与社会”。他认为政治参与水平高是这两种社会的重要特征，但“在群众社会里，政治参与是无结构的、无常规的、漫无目的和杂乱无章的”[8]82，因为“群众社会缺乏能够把民众的政治愿望和政治活动与他们领袖们的目标和决定联系起来的组织结构”[8]82。而由于“参与社会”是“通过合法渠道加以组织和安排的”，因此，社会关系中积累起来的紧张和对立情绪能够及时得到释放和消解，从而有助于维护整个社会系统的稳定。历史发展的正反经验也一再表明，政治参与的失衡不利于社会秩序的稳定和谐。政治参与过度会导致“参与爆炸”，影响社会的安定有序，同样，政治参与不足也会出现政治参与主体萎缩，造成社会与国家的隔阂。因此，建设社会主义政治文明，扩大公民的政治参与活动必须从我国国情出发，在民主的基础上体现“有序”要求。一方面，进一步完善公民表达和实现自己利益与愿望的通道，另一方面应积极引导公民在宪法和法律范围内渐进有序地进行政治参与，在政府与社会的良性互动中逐步推进政治文明的建设步伐。民间组织政治参与功能的发挥能够为公民提供一种制度化、组织化的政治参与途径和方式，可以弥补当前我国政治参与机制不健全、利益表达渠道不通畅的不足。同时，民间组织的政治参与还扮演着国家和社会之间的“调节器”“缓冲器”和“安全阀”的角色。民间组织可以通过向公民宣传、普及国家的法律和政策等，调整、规范公民的政治参与行为，鼓励、引导公民敢于并善于运用法律手段，在权益遭受损害时，能理性地控制自己的情绪，争取通过合法、正当的途径，有效维护自己的权益。这样就可以避免“群众社会”中公民盲目、冲动、情绪化的政治参与，实现“参与社会”中公民规范、程序、理性化的政治参与。

三、制约中国民间组织政治参与的主要因素

当前制约我国民间组织政治参与的因素是多方面的，其中既有政府方面的因素，也有民间组织自身方面的因素。就民间组织本身来说，制约其政治参与的主要因素有如下几个方面。

1.资金因素的制约

发展经费匮乏是制约我国多数民间组织政治参与的主要因素。社会公众对民间组织是否了解、熟悉，直接关系到民间组织在社会中的影响；民间组织是否善于通过举办各种形式的活动来进行自我宣传、提出主张，直接影响到其政治参与的效果。因此，无论哪种类型的民间组织要成功实现其政治参与的目标，都必然要开展一些日常宣传以及交流活动。比如主办民间组织自己的刊物，通过刊物介绍本组织的活动及宗旨，促进本组织成员间的信息沟通，向政府及相关部门反映各种意见建议、反馈信息等。而这些活动的开展都需要一定的经费作支撑。当前，由于我国民间组织筹资渠道不畅，筹资动员能力还比较弱，筹资空间也相对狭小，而国家相关政策法规又不完善，如减免税待遇等都没有得到有效落实，因此许多民间组织都存在发展资金不足的问题，活动经费捉襟见肘，甚至连开展与其宗旨相符的活动都没办法正常进行，那么其政治参与能力必然大打折扣。

2.自主性因素的制约

自主性不足是目前制约我国民间组织政治参与的核心因素。自主性是民间组织的应有之义，是其实现有效政治参与的重要条件。但由于历史的原因，我国有相当数量的民间组织是由政府职能部门转变而来或由政府有关部门出面组建的。虽然有些民间组织是由民间自发组织成立的，但由于严格的“双重管理体制”的存在，也会使其容易受到政府相关部门的随意干涉。这些情况使得我国民间组织带有非常明显的“官民二重性”，具有非常浓厚的行政色彩，体现不出民间组织应有的民间性、自治性特点。在此情况下，民间组织虽然名义上以服务社会为其宗旨，但因其自身与政府有着千丝万缕的利害关系，同时又受政府权力的干涉、制约，从而使其利益取向常常发生偏差，其行为倾向于不加辨析地颂扬和论证政府公共政策的科学性和合理性，甘于充当“二政府”的角色。此时民间组织的政治参与已经脱离其参与的初衷，不能很好地代表相应群体真实、客观、公正地履行政治参与职能。

3.人力资源因素的制约

民间组织的发展、组织宗旨和目标的实现，尤其是民间组织的政治参与水平与参与质量的提高，都与民间组织所拥有的人力资源状况密切相关。实践表明，不同民间组织因其领导者和工作人员个人能力及社会关系的不同，其政治参与能力也会有非常大的差异。作为一种社会主体，民间组织要在复杂的社会环境中求生存、谋发展，就不可避免地要经常与其他各种各样的组织打交道，如政府、传媒、企业、学术团体等。因此，是否具有良好的社会交往网络也会影响到民间组织的政治参与能力。特别在我国这种长期浸润于“熟人社会”的环境下，民间组织领导人和工作人员的交往能力和人际关系网络会起很大的作用。而目前我国民间组织总体上人力资源水平不高，以非专职人员和中等文化程度的职员为主，高素质人才较为匮乏。[1]14人力资源水平不高直接导致民间组织自身能力偏弱，难以应对错综复杂且多变的社会环境，不能有效发挥政治参与的作用。

4.社会声誉因素的制约

良好的社会声誉是民间组织的安身立命之本，它标志着民间组织得到社会公众的认可和信任，直接影响到其政治参与的效果。民间组织社会声誉的不同往往使得其政治参与的能力也大为不同。那些享有较高社会声誉的民间组织社会活动力强，在群众中的威望也较高。由于各种主客观原因的影响，我国民间组织总体上社会参与能力明显不足，存在着结构不合理、盲目发展、重复设置、缺乏规范、公信力不强等问题。有些民间组织职能定位不明确，内部治理结构、管理制度不健全，运作不规范，而且在管理过程中带有很大的随意性，导致内部管理松散，行业管理失范；有些民间组织有不当营利行为，甚至以赢利为目的，公共责任严重缺失；有些民间组织由于内部监管机制不健全，导致组织资金被滥用，甚至出现贪污腐败现象。[9]凡此种种现象都对我国民间组织的信誉构成了不良影响，进而制约了其政治参与的效果。

当然，除以上影响因素外，民间组织的政治参与还离不开政府的积极支持。但是，由于受几千年封建文化思想的影响，我国社会自主权利观念极度缺乏，“官大于民”“重政府轻民意”“官本位”思想在当今社会仍非常盛行。有些地方政府仍然对立化地理解社会的稳定与发展，对民间组织的认识还存在轻视、不信任、害怕甚至敌视等消极态度。[10]这些思维障碍导致政府不太愿意让民间组织参与政治，担心民间组织的政治参与不仅不利于政府权威的维护，还会影响社会秩序的稳定，因此在行动中对民间组织不认同、不支持，经常有意或无意地采取各种方法、措施来限制甚至抵制民间组织的政治参与行为。这些错误观念和行为的存在也是制约我国民间组织政治参与的重要因素。

四、促进民间组织政治参与的若干思路

当前制约我国民间组织政治参与的因素虽然比较多，但却只是我国政治现代化和政治文明建设过程中的一个小插曲，只是国家和社会体制改革进程中的阵痛，问题的产生正折射出我国民间组织的崛起和政治文明的进步。进一步推动我国民间组织的发展，完善其政治参与应主要从如下几方面入手。

1.政府要转变观念，调整职能，推动民间组织有序政治参与

政府应该转变思维定式，改变以往常常把民间组织当做异己力量，放权不放心，生怕它出乱子、惹麻烦的想法和观念。首先要以历史发展的眼光来看待民间组织政治参与这一现实，应充分认识到民间组织的发展是改革开放以来我国经济、政治和文化发展的必然结果，认识到民间组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的部门，不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会”[11]。作为政府的“帮手”，其功能的正常发挥可以改善政府管理，分担政府管理事务，减少政府管理成本，提高政府管理绩效。[12]因此，应该充分尊重民间组织的民间性，不能随意干预民间组织的内部事务，使民间组织能够自主地开展符合其组织宗旨的活动，提高其政治参与的质量。其次，政府主管部门职能重心应从管制向服务转变，利用所掌握的各种资源帮助民间组织解决资金人才缺乏问题。应把民间组织列入公共服务主体范畴，建立政府资助机制。[13]274通过政府拨款、提供减免税的待遇、购买服务等切实有效措施，为民间组织的发展营造良好的资金支持网络。同时配合相关部门在民间组织的工资福利、医疗保险和养老保险等各项制度上形成配套政策，解决民间组织发展中存在的问题，促进民间组织的可持续发展。

2.健全法律法规，完善评估与监督，提高民间组织政治参与水平

与民间组织的发展相适应，政府应当不断完善相关的法律法规，为民间组织有序的政治参与活动提供强有力的制度保障。从一般意义上说，我国民间组织管理的制度框架已经初步确立，民间组织从其设立、变更、注销到日常活动、财务、税收管理等，都有相关法律制度来规范和调整。[13]245但从整体情况来看，现行法律规范立法层次较低，在行政法规与宪法之间缺乏一个位居“法律”层次的立法[14]，而且原则性强，可操作性不够，没有相应的司法解释和具体的实施细则。[1]10因此，应当加强民间组织的法制建设，为民间组织的发展和管理营造透明的法治环境。同时，针对当前我国由于民间组织重复建设、政治参与低水平而产生社会资源利用效率低下和资源浪费的状况，应当及时建立相应的评估机构，完善合理的评价体系，对民间组织的运作绩效进行科学、公正的评估。政府和公众可通过评估结果决定资源(包括人力及财物等)的投向，使得那些运作绩效佳且社会声誉好的民间组织能够得到进一步支持，而运作绩效差、社会信誉度低的民间组织则会因缺乏社会合法性而产生分化甚至被淘汰，从而通过民间组织之间的分化整合，使各种资源在民间组织中实现优化配置，提升我国民间组织的整体发展水平。

3.民间组织要加强自身管理，勇于探索与创新，创造政治参与的机会

提供社会服务，满足日益多元化的社会需求是民间组织发展的不竭源泉和永恒动力。民间组织要想很好地发挥自身优势，参与社会服务事业，就必须密切关注社会，深入了解社会需求，加强与所代表群体的交流、沟通，增强其利益代表、整合和表达的科学性和合理性。同时，不能坐等时机成熟，应加强自身管理，勇于探索与创新，积极创造政治参与条件，努力争取各种政治参与机会。首先，要逐渐完善民间组织的内部组织机构、人员构成、职能划分，逐步建立民主、科学的决策机制，执行严格规范的管理制度，提高自组织、自我管理的能力。要执行严格透明的财务管理制度，提高社会公信力。其次，应当进一步拓展筹资渠道，形成多元的筹资机制，以利于充分吸纳社会闲置资源。应招纳高素质创新型人才尤其是具备相关专业知识的从业人员加入民间组织队伍中来，通过各种方式着力培养组织成员的团队意识，强化成员对组织的认同感和归属感，增强组织的吸引力和凝聚力。再次，现代科学技术特别是信息技术的发展已为政治参与提供了更为便捷的条件和更加广阔的空间，民间组织要进一步利用现代科技手段改进政治参与的方式，尤其是应当有效利用网络技术来提高政治参与能力。

[1]黄晓勇.中国民间组织报告(2008)[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2]虞崇胜.政治文明论[M].武汉：武汉大学出版社，2003：149.

[3]李元书.政治文明的涵义[N].学习时报，2002-11-04.

[4]安东尼·奥罗姆.政治社会学导论[M].张华青，何俊志，孙嘉明，译.上海：上海人民出版社，2006：231.

[5]卡尔·科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，2005：49.

[6]顾 昕.以社会制约权利——托克维尔·达尔的理论与公民社会[M]//刘军宁.公共论丛(第1辑).上海：生活·读书·新知三联书店，1995：164.

[7]亚历西斯·托克维尔.论美国的民主(上)[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1991：217.

[8]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，译.上海：生活·读书·新知三联书店，1989.

[9]丽莎·乔丹，彼得·范·图埃尔.非政府组织问责：政治、原则与创新[M].康晓光，等，译.北京：中国人民大学出版社，2008：137.

[10]俞可平，等.中国公民社会的制度环境[M].北京：北京大学出版社，2006：36.

[11]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，2003：418.

[12]燕继荣.民主：社会资本与中国民间组织的发展[J].学习与探索，2009(1)：64.

[13]褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2008.

[14]魏定仁.中国非营利组织法律模式论文集[M].北京：中国方正出版社，2006：161.

Chinesecivilorganizations'politicalparticipationinperspectiveofpoliticalcivilization

KANG Zong-ji

(College of Humanities, Fuzhou Univ., Fuzhou 350108, China)

Chinese civil organizations expand rapidly and are growing up as an important carrier for the citizen's orderly political participation going with the profound changing of the relationship between the state and society. It advances the political civilization building of China. The principal factors that restrict the civil organizations' political participation are capital, independence, manpower and the honor of society. To further promote the civil organizations' political participation, the government should change its concept, adjust its function and perfect laws and regulations, meanwhile, the social organizations should strengthen self-discipline and make bold innovations.

political civilization; civil organizations; political civilization

1671-7041(2010)02-0078-05

C912.2

A*

2009-09-21

康宗基(1974-)，男，福建泉州人，博士研究生，讲师；E-mailkangzongji@163.com