张 彪

抛开“新左”等类标签的无谓之争，王绍光从实证角度出发研究的课题对于改革开放的历史进程无不别具启发意义。

1993年，王绍光与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》。这个报告被国外媒体称作“王胡报告”。书中，他们强调中央政府在向市场经济转型过程中的作用，指出了中国中央政府财政汲取能力过于低下的严重事实。

正当此时，为了扭转中央财政收入比重不断下降的趋势，1994年，中国政府对财政体制作出重大调整，将包干制改为分税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”(政府财政总收入占GDP的比重和中央政府财政收入占财政总收入的比重)连续15年的下滑趋势，从而增强了中央政府的财政汲取能力。

时隔17年，始于2003年的又一轮财税改革依然破冰前行。中国的财政统一和预算监督工作正积极稳妥地向前推进，中国也正在向现代预算国家逐步转型。

2010年Z月27日，香港中文大学政治与公共行政学系教授王绍光如约接受了《新理财》的专访。

公共财政的深意

“宪政”是个时髦的名词。作为一名政治学者，王绍光却直言自己不懂什么是某些人念念有词的“宪政”，他对中国具体实际的“问题”更感兴趣。同时他表示，财政界在1980年代末就有人提出分秽制的想法，但在那以前没人把它当回事。

从1990年提出“财力要集中，政权要民主”，到后来进一步总结归纳为“广泛的民主，公平的自由，有力的国家”，王绍光一直提倡建立一个强有力的民主国家，并进行第二次改革，重建国家基本制度。这与目前亟需制度创新的朝野共识又一次发生契合。

王绍光认为，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败，加大政府透明性，调节收入分配，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。他表示，改造公共财政是政治改革的最佳切入口。这一过程是低调的，不会过分提高人们的期望值；是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。

他依据大量的实证研究提出，1990年代短暂地经历了“市场社会”的梦魇之后，中国已出现了蓬勃的反向运动，并正在催生一个“社会市场”。在社会市场里，市场仍然是资源配置的主要机制，但政府作为最大的人权组织，通过再分配的方式，尽力对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。

近年来出台的一系列社会政策显示，中国政府既有政治意愿也有财政能力来充当社会市场的助产士，虽然无论在意愿还是能力上，两者都有待继续加强。

分税制下一步

1980年代～1990年代“分权”浪潮席卷全球，王绍光比较了中国的数据和国际货币基金组织所有有数据的国家的数据，发现只有前南斯拉夫跟中国非常接近，税收占国民收入比重很低。这个国家财政极度分散，中央政府完全没有能力弥合各个地区之间的差距。

王绍光由此判断，1993年中国也非常危险。之后他又专门写了一本《分权的底线》。其中他提出，没有超过这个底线以前，分权可能有很多好处。有些事情不能完全靠集权的方式，但是分权是有底线的，如果已经接近底线或者超过底线，还一味鼓吹分权，要么叫做无知，要么叫做别有用心。

同时王绍光多次强调，1993年的报告里，前五章都是讲的财力要集中，第六章讲的是决策要民主。不管是支持这篇报告的人，还是批评这篇报告的人，都只读了前五章，没有读第六章。第六章讲，权力集中上来以后也是有问题的，不能讲中央政府做的决策一定是对的，要照顾中国当时所有的省。

有舆论认为，1994年分税制改革以后，中央的日子比较好过，地方的日子比较难过，所以被迫卖土地。对于这种说法，王绍光表示不同意。他的理由是，比较各个国家——不仅包括西方发达国家，还包括发展中国家——中央政府的收入占整个财政收入的比重，然后看各级政府在支出中间占的比重，中国是非常例外的一个例子。中国的中央政府在转移支付以前，其收入仅仅占50％多一点，而全世界各个国家中央政府的财政收入基本占政府总收入的60％-90％。中央政府拿到钱以后会把钱转移给地方，尤其是边远贫困的地区，世界各地都是这样做。

1994年以后中央政府对地方的转移支付不断增加，现在每年对地方税收返还和转移支付总额已经达到近三万亿，也就是中央政府财政收入有一半以上要转给地方政府，而地方政府再来算支出，就是中国的省和省以下的政府支出占全部总数是非常高的，大概占75％左右，全世界很难找到这样的国家。又比如，2009年的预算中，全国省以下地方支出的38％要靠中央政府的转移支付来弥补，中西部地区省以下地方政府支出的54％要靠转移支付弥补。如果说地方政府没有钱，那么每个国家地方政府都没有钱，因此说地方政府财政不够去卖地的说法是没有说服力的。

至此，王绍光对中央和地方“财力与事权对称”政策表示认可，即可以不给地方政府税收立法权，而是从政府功能作用上可以采取转移支付、垂直管理和财政层级简化等规范化、制度化设计。

首次出现社会政策

邓小平曾表示，“社会主义的目的就是要全国人民共同寓裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。他还警告，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。

熊彼特在非常早期的一篇关于税收的文章中提出，一个国家的所作所为都会反映到它的财政上去，而财政上所表现出来各种各样的数字的趋向也可以表明一个国家的所作所为。

受此影响，王绍光在分析2003年开始的新一轮财税改革时认为，收的问题基本解决以后，关键是收上来以后干什么了。钱支到哪儿有一个排序。从改革开始到1990年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策，国防、教育、医疗、社保的支出比重都不算太高。当时的指导思想是“效率优先、兼顾公平”，但是为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，并没有兼顾公平。到1990年代中期，中国的总体基尼，系数已上升到0.45的高度。按照国际通行的标准，已达到严重不平等的地步。

最近这几年情况已经开始发生变化了，在中国第一次出现了社会政策，大量的钱开始流到跟社会发展相关而不是跟经济发展相关的领域里。

王绍光认为，推出社会政策的意

义，也许再过五年十年才会凸显出来。再过五十年可以看出，这是一个历史的十字路口，往这边走还是往那边走。

此外，其它国家社会政策的发展历史是一个非常长的过程。中国的社会政策在严重的贫富分化刚刚冒头不久就开始出现，其发展速度之快，而且制度化之快，是世界上少有的。这个纯粹用加强统治来解释，是解释不清的。这正是因为中国有着良好的社会主义传统才能快速推行社会政策，而且面越铺越开，钱越花越多，受惠的人群越来越大。

这几个因素叠加在一起，对政府的做法就解释得比较清楚。以前政府没钱，现在有钱了，有钱就可以办事。现在财政收入差不多达到7万亿元，一年还可以增收几千个亿。虽然很多人反感税收，但是没有税收的话，不论党和政府最高领导人多么善良，也是有这个心没这个力。只有当政府既有意愿又有能力的时候，社会政策才会推出。

社会政策不可逆转

判断政策取向，不能只看政策宣言，还要看财政资金的流向，这个是实实在在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的，它必须在各类急需花钱的地方作出取舍和权衡。因此，资金的流向可以更准确地揭示政府政策的轻重缓急。

而社会政策一旦被贯彻，便有一批初始的受惠者，还有一大批人有初始的受惠——这是两个概念：初始的受惠者是说别人还没受惠，他已经受惠了；一大批人有初始的受惠，是说大部分人都受惠，但受惠很少，在期待今后更多的受惠。一旦这两种情况发生后，它便进入了一个自我实现的过程。你再说让初始受惠的人不再受惠了，或者让那大批的、有了初始受惠的人不再受惠了，这个很难做到。他们是很大的群体，期待更好、更多的受惠，如果终止他们受惠，那就麻烦大了。这是一个政治逻辑：一旦这几年政府推出的惠民政策开始贯彻，就出现了一批初始的受惠者和大多数人初始的受惠。现在这两个都出现了。比如说中西部农村那些不交学费的孩子，那是成千上万个家庭。再比如说农民不交税了。现在如果说还得交学费，还要纳税，那就麻烦大了。所以这个事情一旦开始做起来，有一种不可逆转的性质在里边。

其它国家都是这样，一旦开始社会政策，就很难倒退。美国的里根、英国的撒切尔都说要砍掉社会福利项目，但真正砍一个试试，砍不了的。看看美英两国的数据，这点是很清楚的，可以不再往前走，但想退回去，政治上的可能性非常小。中国也一样，一旦这个过程开始，就只能往前走，没有倒退的余地。这种转折以后的逻辑，是某个人、某几个人，或某几个理论家很难翻转回去的。

民主、科学理念再演进

王绍光认为，中国改革三十年取得的空前成就是与中国人善于学习、善于适应的特质有关联的。中国的学习，既包括技术领域的学习，也包括体制上的学习。如果我们的体制能够不断的适应环境的变化，反而比评价体制在某个阶段的成熟程度更加重要。不完全了解外国的情况，就不一定能明白中国的独特性到底在哪儿。比较深入地了解过去的实践，了解外国的实践，才能把握中国体制的特点到底在哪里，然后才能把握中国的优势到底在哪里。

学习机制是非常重要的中国特色，这表现在很多方面。其中之一就是政治局的集体学习，自2002年12月26日截至2010年2月22日，8年间中共中央政治局已进行了63次集体学习，范围涉及方方面面。其中，2010年1月8日下午，中共中央政治局就世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革进行了第18次集体学习。这是近10年里唯一的一次关于财税改革方面的集体学习。王绍光认为在这次集体学习里，中共中央总书记胡锦涛提出的依法、民主、科学的新型理财观实际是五四及1980年代以来，民主、科学理念的生动体现。也是中国的财政规模和政府财政收入迅速增长扩大后的必然要求。