申相臣

10年来，焦作财政改革的每一步，都走在全国前列。焦作财政收支总规模增长6倍多，人均财政收支水平跃居全省前3名，提升5个位次。“焦作实践”受到了社会各界的广泛关注。

作为基层财政，河南焦作从推动经济社会发展和解决现实突出矛盾问题出发，建立健全财政复式预算，建立财政预算编制、执行、监督、评价制衡机制，推广百姓“参与式预算”，同时建立现代化的财政经济管理信息系统“财经沙盘”，利用现代技术手段，为预算改革创新提供技术支撑。这一系列的改革，推动了基本公共服务均等化。也初步形成了以“科学、民主、绩效”为目标导向的公共财政体系，有着自己的改革亮点。

推动基本公共服务均等化

2008～2009年，财政部、世界银行选择河南省焦作市实施“焦作公共财政改革一推动基本公共服务均等化”项目。该项目以研究并解决焦作市城乡基本公共服务在公共卫生体系建设、饮水工程和社区公共服务领域均等化难题为最终目标。

研究表明，焦作市通过基本公共服务均等化建设，将经济社会发展和公共财政建设融为一体。焦作公共财政坚持以公共产品为主题的投入机制、以绩效评价和项目评审为手段的项目保障机制、以制度化和透明化为基础的监督机制、以公共服务均等化为目标的拓展机制，不断提升自己的支出效率，来推动公共服务均等化。

同时，从世界银行技术援助项目(TCC4)论证后提出，即使财政支出效率提得再高，也很难保证在更广范围内的公共服务均等化。为了消除地区间的差异，必须引进一个财政转移支付的政策。

焦作市作为一个财政中间层次，既是上级财政转移支付的承载者，也是县乡财政转移支付的载体。这样，面临的问题在于：一是地方政府财权、事权不对称，均等化面临障碍；二是转移支付面临的问题很多，专项转移支付比例大，无法形成地方可支配财力；三是市区和县未同等享受到省级转移支付的支出，有必要加大区级的财政转移支付力度。

要改进路径，最重要的还是要强调纵向转移支付，要在转移支付当中占主体，一般性转移支付要占主体，一般性转移支付要占到焦作市以及所向下进行转移支付的50％以上，横向转移支付和专项转移支付，不应该高于50％。

项目以详实的数据、缜密的论证和权威的结论提出了公共服务均等化过程中的中央政府和地方政府之间的关系问题，财政能力建设问题，特别是转移支付制度设计问题。

“三位一体”推进社区公共卫生改革

2007年8月以来，河南省焦作市作为国务院确定的29个“全国社区公共卫生服务体系建设重点联系城市”之一，按照基本公共服务均等化要求，推行了社区卫生服务卡制度，即城区居民持服务卡在社区卫生服务中心享受保健。财政依服务卡上的信息记录为城区居民享受保健买单。根据社区提供的公共卫生服务数量和质量，财政向社区提供财政补贴，变过去的财政花钱“养人办事”到“买服务买结果”，改变“要来钱没法花，花了钱没效果”的被动局面。

在社区公共卫生改革制度设计中，将公共服务均等化与财政资金绩效管理紧密结合起来，财政部门会同卫生部门制定《考核细则》，推行千分考核，成立社区公共卫生服务绩效考评组织，成员由市、区卫生和财政部门代表、公共卫生专家、社区居民代表按各占1／3的比例组成，负责对社区卫生服务机构提供社区公共卫生服务的绩效考评。以社区卫生服务信息管理系统所记录的服务金额为依据，同时在每个社区卫生服务中心发放《社区卫生服务满意度调查表》，随机调查20位辖区居民和10位就诊病人，把居民满意度作为考核的重要依据，结合平时通过网络对各中心的抽查，最终由市、区财政和卫生部门按照对社区服务机构的综合考评结果确定财政补助总额，并将考核评价结果进行社会公示。

社会性别反应预算

2009年，河南省焦作市开始编制社会性别反应预算。从基本公共服务均等化视角着眼，反应预算收支及其相关公共政策对弱势群体的不同影响，在2010年市本级政府性别预算中，选择进城务工农民工家庭状况进行调查，反映农民工对政府公共服务的需求和评价，以及义务教育阶段随迁子女就学的影响。

按照“参与式”的预算模式，焦作财政、教育等部门在发放了900多份调查表的基础上，又分别召集一所小学、两所初中的教师、校长及学生家长约60人，以农民工家庭的女性家长为主进行了“焦点访谈”。社会性别预算充分反映：中国二元化结构带来城乡差别、身份差别以及相应的公共服务差别。

阶层差异体现在对政治、经济、文化资源的掌控程度，阶层关系和谐在于公平起跑点、增加升序通道和公共财政提高社保水平，需要通过基本公共服务均等化的推进加以解决。义务教育阶段教育产品属于典型的基础公共产品，对于消除阶层差别、实现基本公共服务均等化更具典型意义。教育均等化作为基本公共服务均等化的基石，通过公共财政投入，能够确保中下阶层参与竞争的公平起跑点。社会和谐是人与人之间的和谐，而解决进城农民工子女就学问题是阶层和谐的重中之重。从处于弱势状态的进城务工农民考虑，特别是关注农民工女童上学问题，进行性别回应和敏感分析，更具现实价值。

在编列社会性别预算的基础上，提出推进公共服务均等化中的需要解决的问题：保障弱势群体享受平等权利是性别预算工作需要反应的重点，财政资源分配的均等化政策能够促进教育、卫生、社保等的均衡化发展，而对于弱势群体，如农民工子女就学等向城市的逆向流动，却又推动了财政资源必然向城市集中，加剧了财政资源城多分配中的矛盾，造成城乡公共服务中新的不平衡。这就说明两个问题：一方面，不能按照“平均化”，而是应该按照“均等化”制定财政政策，没计制度架构；另一方面，要在充分尊重自由选择权的基础上，通过提高弱势群体均等化待遇，达到边际效应的最大化。同时，推进均等化并非完全决定于财力的安排，而中下阶层更需要公共财政兜底补平。

让公共资产“1+1>2”

如何让死资产活起来?2008年8月，政府公物仓开始走进我市公众的视野，并成为政府财政精细化配置、调剂和处置国有资产的有效方式，产生出“1+1>2”的效果。

建立政府公物仓的初衷，是为了解决现实存在的资产需求与财力保障之间的尖锐矛盾。一方面，市直各行政事业单位每年汇编上来的项目支出和购置资产的需求，远远超出财政保障能力，财政不堪重负；另一方面，行政事业单位资产管理不到位，重复配置、随意处置、闲置资产等行为随处可见，资产损失浪费现象严重，资产使用效益低下。网此，焦作市在行政事业单位固定资产清查的基础上，从解决一些行政事业单位资产管理不到位，各单位之间资产使用占有使用不均、资产效益没有得到最大的发挥，重复配置、随意处置、资产闲置、损失浪费等情况人手，建立完善行政事业单位资产管理制度，设置了“政府公务仓”。并实行了公务车辆“交旧换新”，共收到行政事业单位上缴旧车辆达88辆，其中已公开拍卖27辆，报废31辆，无偿调拨行政事业单位使用13辆，单位工作需要借用10辆，存放“政府公物仓”专用车库7辆。

“政府公物仓”制度建设在某种意义上，是政府财政资源的均等化配置和精细化管理问题。从预算编制的技术角度考察，包括办公费、车辆费、会务费、燃修费等项目支出的标准化，客观上保证了各预算单位之间“均等化”的需求，但要解决像房屋、车辆、办公机具等行政事业资产配置标准化问题，却存在现实的困难。

那么“政府公物仓”实现公共资产集中购置与循环使用，利用有效的调剂手段。单位提出申请后通过简单的审核手续，就可以从公物仓中借到相应的物品，等用完后再归还公物仓。这就能够解决配置不均、闲置浪费和重复购置等问题，既能够在现阶段财政能力条件下，缓解资产供给均等化紧张局面，满足了单位履行社会职责需要，也打破了过去财政配置资产的粗放管理模式，提高了资产利用效率。更为重要的是在现有社会条件和财政能力下，通过整合、优化公共行政资源，提高政府的公共服务能力，为推进公共服务均等化又找到一条可资利用的路径。