贾 琼

近10年来，温岭这座位于浙江省东南沿海的小城因“参与式”公共预算改革而声名鹊起。

2010年3月7日，作为温岭民主改革的参与者与见证者，温岭市人大常委会财政经济工作委员会主任何培根接受了《新理财》专访，就“参与式”公共预算改革的前世今生娓娓道来。

通往“民主理财”之路

《新理财》：民主恳谈是温岭市原创性的基层民主形式，这一形式被理论界普遍誉为中国基层政权“协商民主”的典范，请您谈谈温岭民主恳谈的发展轨迹?

何培根：民主恳谈会最早始发于1999年，雏形是温岭市松门镇的“农业农村现代化建设论坛”，其本意是探索新形势下如何加强和改进农村基层思想政治工作，通过政府与群众之间平等对话和沟通的形式形成一种解决问题的方式和机制。此后，全市各地陆续开展了形式多样的民主沟通、民主对话活动。经过探索实践，开始由思想政治工作载体转向基层民主，由最初的党委、政府与群众平等对话、沟通交流、共同协商，逐步发展成为广大人民群众自觉参与民主决策、民主管理、民主监督公共事务的新型基层民主形式。

2001年6月，温岭市委发文将各地陆续开展的名称各异、形式不一的民主沟通、民主对话活动统一定名为“民主恳谈”，至此，民主恳谈开始走上制度化、规范化、程序化的轨道。

2002年10月，温岭市委就进一步深化民主恳谈，推进基层民主政治建设再次发文，提出要“把民主恳谈作为重大决策的必经程序”，民主恳谈的“议题既可由镇(街道)党委、政府(办事处)确定，也可以由若干名镇人大代表或若干名群众联名提出，由镇人大主席团审核……决策的实施过程和实施结果由镇(街道)人大负责监督”，这也为基层人大介入和参与民主恳谈提供了明确的规定依据。

此后，民主恳谈由乡镇一级拓展到村(社区)、政府部门、党内乃至非公有制企业，后者还引发了劳资关系领域一项重大变。

2005年，新河镇人大、泽国镇人大相继将民主恳谈引入人大预算审查监督程序。这就是以后被专家所称的“参与式公共预算”改革，民主恳谈首次与基层预算审查监督结合。

从2008年起，温岭市人大常委会开始大力度推进和深化预算民主恳谈(也就是参与式公共预算)，将参与式预算从两个镇推广到六个镇，并从镇一级提升到市一级，相继举行交通、水利、城建等部门预算民主恳谈会，参与式预算被逐步引向深入。可以说，民主恳谈的发展轨迹，是一个由浅入深、由表及里、由下而上的过程。

《新理财》：从“民主恳谈”到“参与式公共预算”经历了怎样的过程，而在这个过程中。又是如何与人大监督衔接起来的?

何培根：在民主恳谈发展和深化到一定阶段后，我们也意识到，有必要将民主恳谈由民意沟通与表达的非正式制度安排向民众参与决策与监督和现有人大体制结合演变，但这必须要找到一个切入点和结合点。最后，我们尝试将民主恳谈与人大的预算审查监督工作相结合，这就是“参与式”公共预算改革。通过公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算草案讨论，人大代表审议政府预算报告并决定预算的修正，实现由程序性审查向程序性与实质性审查并重转变的预算审查监督。

2005年，我们在温岭市新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，形成两种改革模式：新河模式和泽国模式。

其中新河参与式预算的内容主要分会前初审、大会审议和会后监督三个阶段。

一是会前初审。人代会召开之前，由镇人大主席团领导下的人大财经小组组织召开预算初审民主恳谈会，分工业、农业、社会事业三个专门小组进行讨论，参与者除人大代表主体外，动员各协会、社会团体、各界代表和公民自愿参与，会后各小组形成预算初审报告。

二是大会审议。人代会召开期间，人大主席团组织代表进行民主恳谈，集中审议预算报告，镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，镇人大主席团和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成预算修改方案。联席会议之后，大会通报预算修改方案，代表进行分组审议。在这个阶段，5名以上代表联名可以提出预算修正案。最后，大会投票表决预算修正案和已经修改的预算草案，代表联名提出的修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分。

三是会后监督。人代会闭会期间，由人代会选举产生的镇人大财经小组作为财经监督常设机构，对政府预算执行情况实行监督，并参与下一年的财政预算编制。

而泽国镇，则建立了参与式预算的民众协商模式，由民众直接参与城镇建设项目资金预算安排决策过程。

主要做法为：政府首先选出一批属于本级行政范围且事关民生问题的城建项目(譬如30个)，由专业人员组成专家组对这些项目的可行性方案进行研究，同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目民意调查问卷。采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照千分之二的比例，从全镇18岁以上的人群中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈。

参加恳谈活动的民意代表就这些项目的重要程度填写民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序，表明自己的意见。通过数轮分大小组讨论和协商的方式不断地交流后，民意代表再次填写排序的调查问卷。之后，镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果，根据财力情况按顺序形成一份优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并票决通过。

唯有监督，政府花钱才不会随心所欲

《新理财》：民主理财，说到底，必须以预算公开为前提。

何培根：确实，公开是民主理财的重大前提。现在上下都在谈“阳关预算”，阳光，就是最好的防腐剂。财政部现在有个征求意见稿，准备推进预算公开。只有加快推动预算信息公开，才能解决我们在财政预算管理中存在的许多问题。

除了公开之外，其次还要把预算细化，把每一笔开支尽可能列得详细，这是控制政府财政支配权的最直接手段，也是促进民主理财的重要方面。当然，还必须要监督。唯有监督，政府花钱才不会随心所欲，这是民主理财的关键。当然，监督是多方面的，审计可以监督，网络可以监督，新闻媒体可以监督，社会大众可以监督，人大更要监督。只有多方面监督，形成监督合力，才能促进政府花好每一分纳税人的钱，促进民主理财。

《新理财》：可以说，温岭已走出了一条以民主恳谈和参与式预算为主要内容的民主理财发展新路子。

何培根：实践证明，大多数人参与的预算编制的讨论和审查不仅能够搞好，而且远比少数人想得周到，使我们的预算编制更加完善，更加符合本区域的实际，真正体现了人民当家作主。

而且，从参与式预算的实践来看，它扩大了公民有序政治参与，赋予了人大代表和民众充分的知情权、参与权、

表达权和监督权。这就使人大预算审查与监督中既有公众的参与，又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算的执行，使人大在公共预算中发挥越来越重要的作用。通过这样一个人大、政府、代表和民众互动的过程，减少了政府“拍脑袋”决策，使得决策更加科学化、民主化和规范化。

当然，参与式预算是一项探索性、创新性的工作，还有待进一步检验，我们在实施过程中也碰到过一些阻力，就其本身而言也有许多需要完善的地方。

预算改革“倒推”人大改革

《新理财》：一个有趣的现象是，温岭的“民主理财”反过来推动了人大制度的改革。

何培根：可以说，近年来市人大常委会不断总结推广基层民主的实践，汲取丰富营养，借鉴有益做法，积极推进常委会工作的民主化、科学化、公开化。

譬如，在民主化方面，探索出了“征询式”、“问计式”、“通报式”等工作恳谈形式，把人大工作建立在更加广泛的群众基础之上。

科学化方面，常委会在审议、决定重大事项各项监督过程中，都要广泛调研，通过民主恳谈等方式充分听取各方面意见建议。如常委会在作出“切实加强殡葬管理”、“解决农民建房难”等决议、决定，审议决定重大投资项目及确定重大监督议题等方面，都多次组织各级各类民主恳谈会。

公开化方面，我们积极贯彻监督法公开原则。近几年来持续加大公开力度，拓展公开领域，像公开人事任免过程、公开代表活动情况、公开征集监督议题等等，都取得了较大成效。单就公开预算监督信息而言，我们的一些做法也是比较超前的。譬如近年来，我们先后将人代会预算报告、决算报告、审计工作报告、政府性基金和预算外资金管理情况报告、预算执行报告等涉及预决算审查监督的信息，全部在温岭人大网上公开，接受全社会及人大代表监督。特别是，去年7月份还首次在网上公布了人代会审查的8个部门预算，公开提供给市民查阅、下载，引起了全市各界以及国内有关专家、学者、媒体的高度关注。

《新理财》：在地方人大民主改革的实践中，困扰人们最大的一个问题就是改革的持续发展问题。作为温岭，基层政府搞预算制度改革的动力何在?“参与式预算”为什么在温岭这个地方持续的搞了这么多年?持续下去的条件是什么?

何培根：在民主方面，它非常契合十七大对发展社会主义民主政治的要求。在预算监督方面，它也为人大强化预算审查监督提供了平台。这就是我们改革持续发展的动力。

当然，参与式预算改革之所以在温岭这个地方持续搞了这么多年，有两大因素。一是温岭的民主风气很好，具备了很好的民主协商的社会基；二是上级党委和人大的肯定。

去年，浙江省人大常委会秘书长姚民声等相关领导先后来温岭专题调研参与式预算，中共台州市委在全会工作报告中首次正式肯定，并提出要“总结推广温岭新河参与式乡镇公共财政预算做法”。这两点，也可以说是参与式预算改革持续下去的条件吧。