文/胡鞍钢

“十二五”规划的决策民主化特色

文/胡鞍钢

中国是如何制定五年规划、如何进行公共决策的，又是如何进行世界最大规模的决策民主化实践的？中国制定“十二五”规划的过程是一个公共政策决策过程，它反映了在中国特有的政治体系内所发生的一系列政治行为或过程，不同的机构和参与者之间相互作用的过程，也是一个逐步制度化、规范化和程序化的过程。

公共政策决策过程包括设定议程、使政策合法化、执行政策、评估政策。不同的国家有不同的制度安排和决策过程，因而就会有不同的决策结果和效果。公共政策决策的过程本身比决策结果更重要。

对此，以往人们了解甚少，对外似乎又很神秘。实际上，它是一个较为公开的、有其程序性的公共政策与公共决策的过程，分为多个步骤，每一步骤都会形成一个阶段性的成果。

“十二五”规划的制定过程，大体可以分为以下相互连接的11个步骤：

第一步骤为中期评估（2008年3月至2008年12月）。

国务院赋予国家发展和改革委员会的主要职能之一，是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划。2008年3月，国家发展和改革委员会组织开展“十一五”规划中期评估。中期评估是《国家“十一五”规划纲要》第48章首次明文规定的重要程序，是一个充分民主的过程。

评估过程首先包括三类主体的评估：各部委组织对本部门的“十一五”专项规划实施情况进行评估；地方各级（主要是省级）政府也对本级政府的“十一五”规划实施情况评估；第三方独立评估。

其中，第三方独立评估是新增加的程序，国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处三家机构分别以各自的视角和独立的分析提交了评估报告，包括客观的批评意见，同时各自提出下一步实施规划的政策建议，作为国家发改委起草中期评估报告的重要参考，充分体现公共政策实施评估的专业化、国际化以及独立性和客观性。这不仅在中国是首次，而且在国际上也是首次。

同时，国家发改委还广泛听取意见，深入基层进行实地调研，通过问卷调查、召开座谈会等形式广泛征求意见，并向全国人民代表大会财经委员会作专题汇报，及时接受指导。

在充分民主的基础上，由国家发改委集中各方意见，起草《“十一五”规划实施情况中期评估报告》，并于2008年12月24日由国家发改委主任张平向十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议报告，同时附上三家独立评估报告摘要。

这反映中国五年规划独特的编制机制：前一个五年规划实施过半，进行他方和自我评价，及时发现突出问题，及时提出解决办法，及时改进《纲要》编制，也为制定下一个五年规划做了铺垫。

第二步骤为前期研究（2008年底至2009年底）。

这包括进行基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。

在中期评估的基础上，2008年底至2009年初，国家发改委提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标，其中有60个单位的选题入选，加上直接委托研究，发改委系统内部研究，选题大约有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成几百万字的研究报告。

上述研究成果直接为起草《“十二五”规划纲要》服务，相当于“自下而上”驱动的政策制定模型。这是世界最大规模的公共政策“集体研究”、“密集研究”和“竞争研究”，国家“花钱”购买“公共决策知识”。

对于同一重大题目，国家发改委采取委托多家研究的方式，以便广纳善言，集思广益。例如其中最重要的选题，《“十二五”规划总体思路和目标研究》，共委托了国家信息中心、国家发改委宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心等四家进行独立研究，于2009年9～10月提交报告。

在此基础上，国家发改委吸收各方研究成果起草“十二五”规划基本思路，在形成基本思路初稿以后，国家发改委开始征求专家和各部门意见。根据各方真知灼见，国家发改委再对基本思路进行修改完善。

第三步骤为形成“十二五”规划的《基本思路》（2009年12月至2010年2月）。

根据前期研究成果，国家发改委起草了基本思路意见稿，在征求各方面（指各地区、各部门及专家）意见之后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委们详细讨论基本思路，达成政治共识后，向各方通报，以统一认识，进行政治动员。这充分反映在2010年2月初胡锦涛、温家宝、习近平、李克强等四位中央政治局常委在中央党校省部级主要领导干部落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话，为“十二五”规划的基本思路定调，其主线就是转变经济发展方式，关键词就是转型。

这是一次从民主到集中的过程，主要是社会范围内民主到集中的过程。而后，开始下一轮的民主和分散，相当于“自下而上”驱动的政策制定模型。一旦形成基本思路，就为进一步的调查研究、广泛听取各方意见、起草党中央建议提供了基础。

第四步骤为党中央《建议》起草阶段（2010年2月至2010年10月）。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（草案）》，是在中央政治局常委会直接领导下制定的。

2010年2月，中央成立由李克强担任组长的“十二五”规划《建议》起草小组，起草小组主要由国务院研究室、国家发改委以及各部门人员参与。起草小组工作方式大体是先集中学习，主要是集中学习有关材料；随后组成专题调研组分赴各地调研；在此基础上起草送审《提纲》。根据中央领导人对于送审《提纲》的指示，以及各方面的意见，起草小组开始集中写作起草《建议》。中央政治局常委多次听取汇报，中央政治局对《建议》进行多次讨论。

从3月全国人民代表大会闭幕之后，中央政治局九位常委和其他委员分赴各地进行专题调研。这是中央领导人与地方负责人直接信息沟通的最好形式，一方面“百闻不如一见”，中央领导人直接获得第一手信息，了解第一手材料；另一方面，地方负责人可以直接反映他们的实际要求和具体建议，就重大政策交换意见，达成共识。

2010年3月～9月间，全国人大、全国政协、民主党派分赴全国各地就“十二五”规划编制进行专题调研，为“十二五”规划编制提供咨询。与此同时，各阶段的起草小组工作人员更是经常性地进行深入调研，通过调研来研究问题，形成思路。2009年末到2010年初，国家发改委赴东部、西部、中部三个地区专题调研，并召开了四个地区（其中东北地区和中部地区合并召开）关于“十二五”规划思路研究的“片会”。

形成《建议》的过程就是民主决策的过程。一是广泛听取各地方、各部门党委（党组）、党内老同志和党内精英意见，以集中全党的智慧；二是广泛征求各民主党派与全国工商联负责人、无党派人士等的党外精英意见，以吸收社会的智慧，对《建议》不断修改、充实、完善。还要在中央政治局常委会、中央政治局会议多次讨论，形成《建议》的讨论稿正式提交中共十七届五中全会。

第五步骤为通过中央《建议》。

2010年10月正式召开中共十七届五中全会，由国务院总理代表中央政治局作《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》，全会审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布。党中央的《建议》分析国内外形势，根据中国基本国情和发展阶段，提出规划的经济社会主要目标、指导方针、重要原则、重点战略和主要任务，为制定“十二五”规划纲要奠定基础。这是再次从民主到集中的过程，主要是党内范围民主到集中的过程。

第六步骤为制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）文本（2010年10月至2011年2月）。

由于在《建议》起草期间，一方面，国家发改委参与党中央《建议》起草工作，另一方面，国家发改委也同步起草《纲要》草案。在党中央《建议》正式公布之后，形成《纲要》文本初稿。并于2010年12月在全国改革发展工作会议上，与各地方、各部门、各行业协会进行信息沟通，直接听取意见，与此同时进行不同规划之间的衔接和协调。

第七步骤为国家规划专家委员会论证（2010年10月至2011年1月）。

2005年10月，国务院明文规定，实行编制规划的专家论证制度，正式成立国家规划专家委员会，由37位经济界、科技界、企业界和其他知名专家组成。五年规划草案形成后，国家发改委多次组织国家发展规划专家委员会专家进行详细讨论、专业咨询和专题论证，正式向国务院提交论证报告，并随同《纲要》一起报送全国人民代表大会，作为审议《纲要》的重要参考。

第八步骤为广泛争取民众、社会各界和各党派意见。

在制定“十一五”规划时，国务院就提出了建立健全规划编制的公众参与制度。规定除涉及国家秘密内容外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。为此，在国家发改委门户网站开辟建言献策专栏，公开征集公民意见。这是充分反映人民群众意见，集中人民群众智慧的“信息平台”。

同时，由国务院召开“十二五”规划座谈会，直接听取各地区、各部门领导的意见；直接向党中央、国务院各部门进行书面征求意见；召开老同志座谈会听取意见；由国家发改委征求香港和澳门特别行政区的意见；由全国人民代表大会财政经济委员会、全国政协召开会议，听取《纲要》的汇报，直接提出修改意见；由国务院总理多次主持召开专家、企业家、工人、农民等方面的座谈会；由全国人民代表大会财政经济委员会等对《纲要（草案）》进行初审；由各地区人民代表大会常务委员会组织全国人大代表提前审议《纲要》；由中共中央主持召开民主党派等方面的座谈会。

在此基础上，《纲要》提交国务院常务会议和国务院全体会议审议；提交中央政治局常委会和中央政治局会议审定，形成《纲要（草案）》，正式提交第十一届全国人民代表大会第四次会议审议。这是又一次从民主到集中的过程。

第九步骤为全国人大审议并批准《纲要（草案）》（2011年3月）。

这是《中华人民共和国宪法》第六十二条赋予全国人民代表大会的第十一项职权。国务院审议通过的《纲要（草案）》提交全国人大审议，首先由全国人大专门委员会对“十二五”规划提前进行审议；在召开全国人民代表大会之前，全国人大常委会组织全国人大代表提前审议；召开第十一届全国人民代表大会第四次会议，由国务院总理向大会提交的《政府工作报告》中对《纲要（草案）》做说明，全国人大代表和全国政协委员进行分组讨论、提出重要修改意见，在此基础上由大会审议并正式批准《纲要》。这是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。

第十步骤为正式公布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

第十一步骤为规划实施阶段。

规划实施是规划编制的最终目的，任何规划最后都应组织实施。在市场经济条件下，要根据规划的不同功能，创新规划实施机制，建立责任明确、分类实施的实施机制。国务院按照职责分工将《纲要》提出的主要目标和任务分解落实到各地区、各部门，明确约束性指标的责任部门，约束性指标的地区分解，建立约束性指标的公报制度，将约束性指标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，组织全国实施。

在先后经历以上十一个步骤，用了长达两年半的时间，才制定了一个全国五年规划纲要。实际情况比以上所述还要更为复杂、更为细致。这也反映了制定五年规划的过程在不断制度化、规范化和程序化，这为制定一个成功的发展规划奠定了重要的制度基础。

制定五年规划是中国政府最重要的公共政策过程，也是实行民主集中制实践的最好案例。

2007年党的十七大报告就明确提出“完善国家规划体系”。可以说，制定《“十二五”规划纲要》的过程就是一个不断完善国家规划体系的过程，中国五年计划编制已经形成了行之有效的公共决策机制。

尽管这一体系不够完善，还有不尽如人意之处，但是从历史角度讲，可以说是建国以来最具民主特色的一个五年规划。它继承了以往历次规划的优点，同时也集成创新；从国际视角看，中国的五年规划编制是世界上持续时间最长、涉及人口最多、政策覆盖范围最广的公共政策学习过程。

西方的“主流”学者、“主流”媒体往往将中国视为缺乏民主的威权（authority）体制国家，视中国为“一党专政”加“自由市场经济”。

不同国家有不同的历史文化背景，也有不同的制度和体制，因而就会有不同的民主形式和内容。世界上有200多个国家和地区，从来就不会有一个适用于所有国家的民主模式和标准，他们往往各不相同各有所异：既是各有所长，又是各有所短；既是相互借鉴，又是相互竞争。

什么是“中国特色”的民主？那就是民主集中制，它的体现就是政策民主、协商民主，即政治领导人、各地区负责人、各类社会英才、专家学者、人民大众真正参与政策、影响政策的社会主义民主。

从国际比较看，除了文化历史背景之外，中国的特殊性就在于有十几亿人口，有56个不同民族，有31个省、自治区和直辖市，还有2个特别行政区。

胡鞍钢（左）与本社社长、总编蒋云鹤（右）、常务总编许志平交谈

在这样的国情条件下，如何进行社会主义民主政治建设？应该坚持什么样的民主原则？采取什么样的民主形式？如何进行决策民主实践？如何在众多不同利益集团和人群之间形成公共政策？如何在复杂的党内外、中央与地方之间形成政治共识？这里没有什么普遍的原理可遵循，也没有什么成功的经验可照抄，更没有什么统一的模式可照搬，只能靠中国自己不断探索、创新。应当说，制定五年规划的决策过程，是最具中国特色的公共决策过程，充分体现了民主与集中、分散与统一的有机结合。

五年规划的编制过程本身就是“制度化、规范化、程序化”和决策“科学性、民主性”的过程。

从制度形式上看，是一个“民主、集中；再民主、再集中”的过程；从各方表达意见上看，是一个“发散、收敛；再发散、再收敛”的过程；从各方参与角度看，是一个“参与、共识；再参与、再共识”；从形成纲要文本来看，是一个“讨论、修改；再讨论、再修改”的过程。

这种决策过程是一个典型的政策循环：前一轮为后一轮奠定基础，每经过一轮，不同意见表达的民主程度和形成政策共识的集中程度都进入更高阶段，规划文本的质量也上一个新的台阶，显示了极好的学习机制和极强的适应能力。

通过多次反复的民主集中过程，使得五年规划既反映了国家战略意图，又充分表达了人民群众的利益诉求；既反映了中央的战略决策，也充分体现了地方的个性发展需求。它使得不同利益、不同诉求、不同观点，相互交流、相互分享、相互妥协，使之出现一个不断收敛过程，逐步形成政治共识、政策共识以及社会共识，最后成为一个经过法律程序的正式的五年规划纲要。

未来，五年规划作为中国重大的公共决策过程还需要进一步“三化”：一是制度化，即将五年规划纳入到法制轨道上，成为我国发展战略及规划等重大决策的法律依据，明确国家发展总体规划等的定位、内容，明确制定规划、实施规划的各类程序。二是科学化，进一步通过调查研究、专家咨询等方式提高规划编制的科学性，坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。三是民主化，广泛听取社会各界的意见，进一步强化公众的利益表达、偏好表达，使之成为计划优先次序选择的重要依据，使规划编制进一步成为人民参与决策的过程，成为最大程度凝聚社会共识的过程。

总之，制定五年规划是中国政府最重要的公共政策过程，也是实行民主集中制实践的最好案例。

（作者：清华大学公共管理学院教授，中国科学院-清华大学国情研究中心主任）