阮　翔

【摘 要】 目前,由于机关事业单位传统的退休养老制度与企业职工基本养老保险已出现明显的鸿沟,不利于机构改革和人力资源流动,因此这项改革已是迫在眉睫。本文的短期设想是改革同步推进,解决好新旧制度的过渡;中期的设想是建立公务员职业年金计划;长期设想是整合基本养老保险,健全多支柱体系。

【关键词】 机关事业单位;养老保险改革;公务员职业年金计划

随着企业职工养老保险趋于完善和今年新型农村社会养老保险试点工作正式推开,针对机关事业单位(主要包括公务员和事业单位在编职工)养老保险改革也迫在眉睫。2008年2月底,国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点,试点方案的基本内容就是使事业单位养老保险制度改革与企业基本一致。该政策出台立即引起了社会热议和争论,也引起了我们关于机关事业单位养老保险是否应该改革、应该如何改革的思考。

一、进行机关事业单位养老保险改革的必要性

1、机关事业单位与企业职工的退休养老制度已形成鸿沟

机关事业单位与企业职工的退休养老制度已形成鸿沟,主要表现在:

(1)从供款模式和财务模式上看,机关事业单位传统的退休养老制度是由国家财政全额负担,并列入财政年度预算,不形成基金积累,职工也不需要缴纳养老保险费用。而企业职工基本养老保险制度采用的是统账结合的部分积累模式,企业和职工均需缴费,分别进入社会统筹和个人账户,其中个人账户部分形成积累基金。尽管一些地区的机关事业单位先期改革中已经向统帐模式过渡,但个人账户规模各异,个人缴费基数和比例也有高有低,甚至是由财政代缴,与企业职工相比个人负担仍然很低。

(2)退休待遇的差距是造成两者间出现鸿沟的最核心原因。传统的退休养老制度下,机关事业单位工作人员获得的是待遇确定型养老金,具体说就是以本人退休前工资为基数,按工作年限长短确定比例,一般都可达到80%—90%,再加上其他奖励性政策,甚至会到100%。这同企业职工基本养老保险60%左右的目标替代率之间显然是构成了巨大差距。而且企业职工退休待遇中占大头的个人账户养老金属于缴费确定型养老金,只与个人账户的余额相关,因此受基金运营效率、通货膨胀等因素影响,无法达到预期待遇水平的风险只能由职工个人承担。

(3)社会化程度差异大。与企业职工养老保险基本已经实现的社会化管理和发放不同,机关事业单位传统的退休养老制度采用的是单位管理和单位发放,离退休人员的老、病、死仍由原单位负责,只能算是“单位保险”(或称“国家保险”),而不是真正意义“社会保险”,机关事业单位的财务和事务包袱很重,也使得机关事业单位的公职人员和改革后的企业职工形成了身份上的鸿沟。

据测算,1990年事业单位和机关人均离退休费分别比企业高出13.5%和20.6%,到了2005年就变成了86.6%和109.1%。[1]可见,随着企业职工养老保险改革的深化,两者之间的差距还在不断拉大,已经对社会公平分配和社会和谐构成了不利影响。可以说正是机关事业单位与企业职工退休制度间,尤其是退休待遇间的鸿沟决定了进行机关事业单位养老保险改革的必要性。

2、养老保险改革有利于机构改革和人力资源流动

在我国进行经济体制改革的同时,也伴随着政府机构改革,机构改革的难点就是人员分流,而养老制度“双轨制”是造成人员分流难的一个重要原因。而且随着机关事业单位用工机制的进步与完善,“铁饭碗”也会逐渐被打破,与企业间人力资源的流动也会增加,退休养老制度的壁垒也会成为人力资源流动的阻碍。如果从机关事业单位到企业单位后才建立个人帐户,那么个人帐户养老金的数额要比早进入企业的同龄人少,退休后养老金会也低,和留在机关的同事相比差距会更大;相反,从企业向机关事业单位流动,组织程序上行得通,但是个人帐户积累的资金如何转移和携带依然困难重重。近年我国面临严峻的就业形势,“公务员热”“事业单位热”已成为特殊的社会现象,其“症结”除了机关事业单位工作稳定外,占据“福利高地”而形成的潜在同工不同酬也是主要原因。只有通过改革缩小差距,才能建立公平的就业环境,有利于更好地引导多渠道就业,也有利于人力资源在不同性质单位间的合理流动。

二、推进机关事业单位养老保险改革的关键问题

虽然机关事业单位养老保险改革已成为建立和谐社会和公平就业环境的必然要求,但自2008年初公开《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)以来却引来一片争议,面临的改革压力不小。可见,要使这项改革顺利推进,其中至少有几个关键问题必须得到明确。

1、机关单位和事业单位是否应该同步改革

此次的《试点方案》只针对事业单位,而没有提及机关单位(公务员),这意味着公务员与事业单位的改革至少不是完全同步的,甚至在内容上可能也有差异,因此成为了引起争议的最大焦点。

要明确机关单位和事业单位是否应该同步改革这个问题,至少应该从两个方面进行考虑。一是从机关和事业单位的性质看。机关单位和事业单位虽职能有所不同,但人员性质较为接近,在我国更是如此。政事不分是我国行政管理体制中长期存在的现象,事业单位的编制、工资、福利待遇等参照国家机关执行,具体到养老退休方面,而过去相关制度的建立和改革都是首先由政府机关开始,政策通过后事业单位参照执行,因此二者并无很大差异,具备了同步改革的基础,操作并无困难。二是从社会养老保险的整体结构看。目前我国社会养老保险已经有了城镇企业职工、农村、农民工等几个相互分割的部分,如果公务员和事业单位职工再分别建立不同的养老保险制度,必将使“碎片化”的现象更加严重,还会因待遇差距等引起新的不公和矛盾,将来整合各个部分的难度也会更大。

当然,由于事业单位职工人数较公务员人数更多,具体情况也更加复杂,也可以将其先行作为试点,但在正式制度安排时二者的同步性就应该保证。

2、与企业职工基本养老保险如何衔接

根据以上的论述,如果要达到整合制度、缩小差距的目的,改革后将机关事业单位人员完全纳入已有的企业职工基本养老保险制度最为理想,但由于过去两类人员的退休养老政策差异很大,改革的难度可想而知。而保留与企业职工基本养老保险的部分差异,为机关事业单位建立相对独立制度,改革的初衷就不能完全实现,制度分割的不利影响依然存在,而且还要考虑设计人员在两个制度间流动的“通道”,同样十分复杂,

从世界范围看,公务员[2]在几乎所有国家和地区都是优先纳入保障的群体,而且在很多地方都享有独立的制度安排,获得的待遇也普遍更加优厚。这主要是因为较好的福利待遇能够保证一支稳定和高素质的公务员队伍,有利于维护政权和社会稳定,当然,作为政治强势集团公务员也能够为自身谋得更多的利益。但在席卷全球的社会保障改革浪潮中,这种“优势”也逐渐在被消磨,强调个人责任、减轻财政压力、甚至制度的统一都成了大势所趋。因此,此次《试点方案》使改革后与企业基本一致的基本方向是符合这种潮流的。从另一角度看,统帐结合的模式分担了各方的责任,兼顾了公平和效率,适应老龄化社会的需要,符合改革的目标。

3、与企业职工待遇差距如何缩小

在推进机关事业单位养老保险改革的过程中,最难以解决的问题就是缩小机关事业单位和企业职工养老待遇差距的问题。简单说,缩小二者差距不外乎两种做法:一是提高企业职工养老金水平,使之向机关事业单位靠拢,这需要大量的资金投入,在现有制度框架内,要么提高企业和个人缴费水平,要么依靠财政投入。就目前情况看,征缴率低的问题还普遍存在,企业和个人不可能再承受费率的大幅提高,财政上也不可能负担如此大数量人口的退休费用提高。另一种做法就是降低机关事业单位的养老金待遇,使之向企业靠拢。众所周知,福利和工资都具有刚性,调高容易调低难,涉及的又是国家公职人员的既得利益,必然会有很大政治阻力,而待遇大幅下降也会对公务员队伍和科、教、文、卫领域工作者带来很大的冲击,构成新的不稳定因素,这从欧洲国家经常因调整福利待遇引起的公务员罢工中可见一斑。根据此次《试点方案》内容,改革后事业单位人员的退休待遇势必明显下降,这也是引起争议的焦点之一,也可以说是改革中面临的两难选择。

三、构建机关事业单位养老保险制度的设想

1、短期设想:同步推进,解决好新旧制度的过渡

改革初期,首先应当明确改革的范围。对机关和事业单位养老保险制度的改革应该采用同步推进的方式,即使暂时不能与企业职工基本养老保险合并,也应该先将机关事业单位整合到一个制度中。此外,从保险原理看,参保人数越多,抗风险能力越强,越有利于统筹层次的提高和积累基金的做大,对于制度的可持续发展有益而无害。

其次,应该明确改革的方向。由于我国在建立企业职工基本养老保险制度中已经积累起了一些经验,此次改革的大方向应当是改变原有“双轨式”养老制度,为机关事业单位建立一个与企业基本养老保险制度具有相似特征的、可以互通的、将来容易整合的新养老保险制度。正是出于这样的考虑,此次公布的《试点方案》的内容基本是复制企业养老保险的做法。

其三,就是要解决好新老制度的过渡问题。一方面,养老保险改革应该与事业单位分类改革相配合,比如从事生产经营活动的事业将转制为企业,其职工也应直接纳入企业养老保险,事业单位改革阻力也会因为养老政策的调整而减小。另一方面,要充分考虑改革前参加工作的机关事业单位职工的利益,制定好相应的过渡政策,避免突然大幅削减待遇,否则可能出现扎堆提前退休的现象。

2、中期设想:建立公务员职业年金计划

要想解决既要与企业接轨,又不使机关事业单位人员退休待遇大幅下降的难题,最行之有效的办法就是在基本保障外,尽快建立起公务员职业年金计划[3],以职业年金来填补改革后待遇的落差,这样除了职工的个人责任有所增加,退休金结构发生变化外,总体待遇下降就不会很多,既兼顾了公平,又保证了效率。

除此之外,建立和发展公务员职业年金计划还有很多积极的意义。最重要的一点就是可以促进企业年金的发展。事实上,企业职工基本养老保险只有60%的替代率,只能够满足退休后最基本的生活需要,要想追求较高的生活品质就必须有其他来源,这里其实就是为企业年金的发展留下了空间,只是目前由于各种原因,企业年金的发展还十分有限。而由国家主导率先为公务员建立起职业年金计划,就是为私人部门树立了榜样,增加了企业年金的吸引力,继而扩大市场整体容量、实现规模经济,有利于降低管理费用、提高投资回报率,政府也会更加重视职业年金行业的监管,为年金业的发展制定更多积极的政策。再扩大一点看,年金积累的合理运作,对整个金融市场都会起到积极的影响,美国加州公务员计划(CalPERs)就是很好的例子。

3、长期设想:整合基本养老保险,健全多支柱体系

从长远看,“碎片化”的基本养老保险应该得到整合,全体社会成员都能公平的享受替代率60%左右基本养老待遇,人力资源流动将更加自由,地区间资金的相互调剂也可实现。在第一支柱——基本保障之上,是各种职业补充保障构成的第二支柱,企业职工有企业年金,机关事业单位有公务员职业年金,农民有集体经济的分红和土地保障,这又可实现20%左右的替代率。最后再加上第三支柱——个人储蓄和家庭成员间的相互保障,这样一个健全的体系,必然给每个社会成员晚年的舒适生活都编织出一张安全网。

【注释】

[1] 数据来源:根据《中国劳动统计年鉴》.(2002-2006年)相关数据计算.

[2] 这里指公务员的广义概念,包括政府机关、军事、教育和其它公共机构的职员,相当于我国的机关和事业单位工作人员的统称.

[3] 包括公务员和事业单位职工.

【参考文献】

[1]郑秉文.孙守纪.齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统帐结合制度下的测算[J].公共管理学报,2009(1).

[2]李志福.刘福奇.机关事业单位养老保险制度改革探析[J].人力资源开发,2009(6).

[3]陈建辉.公务员养老保险制度改革研究[J].福州大学学报,2008(2).

[4]张水辉.公务员养老保险制度改革现实之选择[J].中国社会保障,2005(6).

【作者简介】

阮翔(1980-)女,武汉大学硕士,云南财经大学工商管理学院讲师,研究方向:社会保障理论与政策.