周振邦

摘要：土地管理部门的工作人员渎职犯罪不仅给国家造成巨大经济损失、对土地资源造成严重破坏，而且侵害人民群众切身利益，影响了经济的健康发展和社会的和谐稳定。

关键词：土地管理；渎职犯罪；特点原因；预防对策

国有土地管理及农村宅基地管理领域的职务犯罪案件的不断增多，成为职务犯罪的多发部位，扰乱了正常的国有土地管理和农村宅基地管理的正常秩序。当前，应亟待加强农房行政审批管理环节的依法性、规范性、公开性和权威性，防范因行政不作为、滥作为而引发的渎职犯罪案件的发生。

一、民房审批环节渎职犯罪案件的主要特点

2007年以来，我院反渎职侵权局查处了一批涉民房审批环节的渎职犯罪案件。这些案件主要有以下特点：

（一）查处部门相对集中。主要集中在土地管理职能部门。且在查处的4起渎职犯罪案件中，3件涉及土地管理部门的行政审批初始环节。

（二）案发环节相对集中。主要集中在村民建房、征地动迁、权属变更等涉及村民切身利益的审批管理行为，由于此类渎职犯罪案件具有一定的职务隐蔽性、时间的累积性、案发的偶然性等因素，一般情况下，往往随着时间的推移或某一个政策的实质性启动而暴露。被查处的案件均因地块进入实质性动迁而被群众举报案发。

（三）涉案人员相对集中。在被查处的3起渎职犯罪案件中，两名涉案人员时任土管所所长职务，其中，一名土地管理部门的返聘人员因碍于镇分管领导的私情，也因涉嫌玩忽职守而一起被查处。

（四）个别领导不正当干预。个别镇分管领导利用直接分管土地审批事务权特定身份的职务便利，往往通过“打招呼”、“递条子”等方式进行所谓的“关照”式的干预，除了自身因涉嫌渎职犯罪被查处外，也牵连土地管理部门工作人员在办理审批手续过程中放弃职守，从而为违规违法犯罪大开方便之门。

（五）监督作用发挥滞后。渎职犯罪案件的线索来源往往是因群众发现举报的，而并非具有直接监督管辖权的一级组织移送的，说明目前的监督环节存在滞后的问题相当突出。

二、民房审批环节渎职犯罪的主要原因

1、制度漏洞，裁量空间。现行的民房土地审批管理制度存在的漏洞和裁量空间，为渎职犯罪提供了可能。在土地管理法规中，对民房建造、土地征用等仅从国家的角度作了一些原则性的规定，有些实施细则也不够详尽完备。而在处理具体的审批事务中，地方各级政府及其部门、尤其是乡镇一级的土地主要为集体属性，因而对土地的地段控制和时空的使用衔接具有较大的制度和裁量空间。

2、权力集中，暗箱操作。当前，民房行政审批管理环节存在的权力过分集中和公开不到位，往往为玩忽职守行为或以权谋私者提供了客观上的空间和便利条件。土地管理部门实行的是行政机关首长负责制，从本质上来说还远未达到行政审批程序和实体的依法性、手续操作的严密性、审批事实条件的客观性和操作流程的规范性，因而几乎所有行政审批环节都存在着较大的人为裁量空间的痕迹，加上一些基层的房屋土地管理职能部门的工作人员在审批操作过程中实行的是以分片划区的分工负责方式，实际上将主要的审批环节的权力集中在一部分负责人甚至具体承办人手中，导致职能部门内部相互之间和上下级之间客观现实情况的闭塞状态，只能从原始上报的材料中研判，因而无法从宏观上正确把握政策原则和导向，极易出现片面性、甚至是错误的审批把关结论。针对一些具有审批权的重要部门、关键人员如何用权，还缺乏强有力的监督和纠错制度保障。从查处的渎职犯罪案件中，反映出在审批初始环节往往停留在一般性的程序审查的浅层上，远未达到实体把关的本质要求，致使一些违规违法的行政审批行为能够轻而易举地过关。

3、机制不全，监督滞后。由于目前事实上存在的行政审批的重要环节监督机制的不到位，而使政务公开、公平、透明程度大打折扣，这是导致监督作用发挥及时性和有效性滞后的一个极其重要的原因。从对一些渎职犯罪案件的查处中，反映出专司监督职能的党政组织普遍存在制约机制缺失的问题，更谈不上发挥普通群众的监督作用了。

4、意识缺乏，法制淡薄。国家工作人员的依法行政意识和观念本应更强、更牢固，但从一些查处的渎职犯罪案件中发现一些涉案人员缺乏应有的从政道德修养，依法行政的法律观念淡薄，自律意识薄弱，原则和亲情关系的倒置，导致处理国家、集体、群众利益甚至是个人私利关系的错位。当前，社会上还存着土地使用权的行政审批、变更、登记等行政行为时，当事人往往希望找到具有一定关系的工作人员，甚至花点小钱来疏通渠道的方式办事。而那些掌握具体审批权力的工作人员则认为自己是在利用职权为别人谋取合法利益，谈不上犯罪。有的涉案人员甚至错误地认为，给“老百姓”帮忙是应该的，把损害国家利益，为极少数人谋取私利的行为错当作为群众办好事；有的甚至很委屈，认为自己从事土地管理工作很辛苦，在时间紧、任务重的情况下，一心扑在工作上，从没想到把好处往自己口袋里装；有的在上级未作原则性的答复前，自认为对政策的掌握游刃有余，因过于自信而越权对一些行政审批擅自作出决定；有的甚至认为，村级组织报上来的材料是经过调查后的第一手资料，在主观上轻信自己的判断能力，而忽视了其行政审批职责的本质属性，使得因一系列的错误的行政性不作为、甚至因滥作为而导致损害性的法律后果的发生。

三、预防农房审批环节渎职犯罪的对策建议

1、建立健全农房行政审批环节流程规范。在目前土地政策法规不尽完善和详尽、特别是在以农村土地为要素的经济建设高速发展和存在较大变数的情况下，有关部门应尽快开展调查研究，根据具体情况，对土地类别、土地地表物的性质、土地价格、补偿标准、补偿程序等作进一步的规定，制定出内容翔实、执行标准统一、操作性强的实施细则，以规范土地管理制度和运作程序，尽量减少由于法律法规和政策的原则性规定而给土地管理工作带来的操作空间和裁量幅度的随意性的问题和政策衔接差异的现象。

2、强化对民房行政审批管理环节的自由裁量制约。相关行政主管部门和上级主管机关要加强对土管工作的监督检查，重视对土管政策和标准的执行情况的监督，要进行定期、不定期的检查、考评和适时跟踪监督，以确保监督不流于形式。对涉及集体土地及其标的物的使用、征用、转让、补偿等具体事务以及相应的审批程序应全部予以公开，切实增强对土地使用状况的透明度，使自由裁量空间纳入可控状态。在职能部门内部，应对每一个行政性的职务行为进行及时、有效的跟踪检查、监督，发挥相关监督部门直接的监督作用，强化对用地核查执法监察力度，以及时发现渎职犯罪的苗头性和倾向性问题并控制在最小的幅度和范围之内。

3、构筑有效的民房行政审批环节思想道德防线。要加强对土管干部的依法行政教育、思想道德教育、廉政教育以及警示教育，增强干部的宗旨观念和风险防范意识，帮助其树立正确的世界观，人生观和价值观，构筑牢固的思想道德防线，切实增强拒腐防变的能力和提高依法审批、规范审批、程序审批的水平。

4、加大民房行政审批环节渎职犯罪案件查处和预防力度。建立行政机关、监督部门和职务犯罪侦查机关对涉土职务犯罪案件线索的举报筛选制度，形成以监督减少违规违纪渎职行为，以查处震慑渎职犯罪，以预防加强渎职犯罪的源头治理力度。

5、杜绝领导干部假借职权便利不当干预的行为。要严禁领导干部利用职务便利随意对土地管理环节行政审批不当干预、甚至是施压性质的个人行为。特别是对于诸如“打招呼、批条子、定调子”等问题，要制定严格的监督制约制度，以确保从制度上监督、约束和规范领导干部的行政行为和个人的职务便利影响。