检察建议在司法实践中的困境与出路

2009-07-22肖秀敏魏菲

法学教育 2009年6期

肖秀敏　魏　菲

摘要：检察建议是检察机关履行职能的重要手段之一，经过五十多年的发展，检察建议具有独特的法律性质。在日常检察工作中，检察建议得到普遍的适用。在司法实践中，检察建议存在一些问题，一定程度上制约其作用的发挥。对检察建议制度进行完善是当前检察工作的迫切要求，为检察建议在司法困境中寻找出路。

关键词：检察建议；性质；完善

检察建议是检察机关履行职能的重要手段之一。最大限度地发挥检察建议的作用,是各级检察机关保证执法的法律效果、政治效果和社会效果相统一的重要途径。多年来，检察建议为强化法律监督职能发挥了重要的作用，但是，由于法律对检察建议规定不具体，检察建议存在质量不高、效力不确定等问题。因而需要正视检察建议在司法实践中的困境，深入探讨检察建议法制化、规范化问题，进一步强化检察机关的法律监督职能。

一、检察建议的历史沿革

检察建议这种检察活动形式，最早是在上个世纪五十年代检察机关的一般监督工作中，根据人民检察院组织法的规定，参照苏联的经验提出和实行的。［1］1978年检察机关恢复重建以后，基于对社会治安实行综合治理的现实需要，检察建议这种活动形式得到了广泛运用和发展。与此同时，最高人民检察院还将检察建议这种形式运用到预防贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件之中。1982年12月6日，黄火清检察长在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高人民检察院工作报告，郑重提出“检察建议”概念。自此，检察建议在全国检察机关得到普遍运用。1983年上半年，最高人民检察院规定检察建议书的基本格式。1995年2月28日全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国检察官法》第一次以法律的形式明确规定：“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的”，应当给予奖励。1998年8月3日最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十九条第二款规定，“对扣押在人民检察院的犯罪嫌疑人的违法所得需要没收的，应当提出检察建议，移送有关主管机关处理；需要返还被害人的，直接决定返还被害人。”《人民检察院刑事诉讼规则》以司法解释的形式，将检察建议规定为对被扣押的犯罪嫌疑人的违法所得的处理方式。1999年1月29日最高人民检察院《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和2000年12月13日最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》进一步强化并具体规定了适用检察建议的情形。目前，检察建议成为检察机关实现法律监督职能的重要方式，每年最高人民检察院向全国人民代表大会报告工作都将检察建议作为一部分内容，受到代表的关注和好评。

二、检察建议的法律性质

当前关于检察建议的性质主要有以下几种观点：

1、认为检察建议是人民检察院履行法律监督职能的方式之一。有观点认为“检察建议是人民检察院结合办案，向发生犯罪案件的部门、单位或行业提出的建立健全规章制度、加强管理，预防犯罪再次发生的意见。它是检察机关履行法律监督职能的方式之一，属于非诉讼形式的检察活动。”［2］

2、认为检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的重要方法。有观点认为，“检察建议是检察机关在开展各项检察业务过程中，根据所发现的问题，对有关机关、团体、企业、事业单位或其他社会组织所提出的关于改进工作、完善制度等方面的意见，是司法建议的一种，也是检察机关独创的一种参与社会治安综合治理的有效手段。”［3］

3、认为检察建议既不是检察职权，也不具有法律监督的性质。有观点认为，从“建议”一词的概念来看，它不能也不应该起法律监督的作用。所谓“建议”，就是“希望”或者“要求”对方做些什么和怎么去做。而“希望”或者“要求”，对方可以接受，也可以不接受，它本身并没有约束力，更不具有法律效力。”［4］

笔者认为，检察建议具有如下性质：

第一，检察建议不是检察机关的法定职权，也不是检察机关法律监督职权的自然延伸。按照“公权法定”的观点，检察建议在现行法律关于检察职权的规定中没有体现，因而不是法定的职权，也不是检察机关法律监督职权的自然延伸。

第二，检察建议是服务和辅助检察机关实现法律监督职能的非诉讼检察活动方式。检察建议的动议和提出与检察机关的法律监督职权相联系，其活动范围和方式、方法不能超越检察机关的职权范围，不能脱离检察机关的法律监督活动而独立存在。

第三，检察建议没有自己独立的品格，它的性质取决于使用它的机关的性质和它的内容。就当前各地检察机关提出检察建议的实际情况进行分析，既有属于法律监督性质的检察建议，也有属于检察机关参与综合治理、预防犯罪等社会活动性质的检察建议。

第四，检察建议对被建议单位不具有强制执行的效力，以检察职权的影响力和建议的针对性、科学性保证实施。

三、检察建议的适用

第一，检察建议适用于与检察机关行使法律监督权直接相联系的情形。具体包括：1、通过查办职务犯罪案件，发现发案单位存在执法不严、违法不纠的问题，可能再次发生职务犯罪，需要提请纠正或解决的。2、通过查办职务犯罪案件或对一个时期查办的职务犯罪案件情况进行分析，发现发案单位所在行业、领域普遍存在某种违法现象，或者监督、管理体制、机制、制度漏洞，可能诱发职务犯罪案件发生，需要提请纠正或解决的。3、查办职务犯罪案件中发现的违法犯罪行为，尚不构成犯罪，或者犯罪情节轻微不需要追究刑事责任，需要移送和建议主管部门对行为人进行行政处分或处罚的。4、人民检察院通过接受群众举报，或者对举报情况进行综合分析，或者对某一领域潜在的职务犯罪问题进行调查，发现某一单位、行业存在违法行政（管理）或其他违法问题，可能导致职务犯罪案件发生，但立案查办证据尚不充分，或者其行为和危害性尚不构成犯罪，需要及时纠正的。

第二，检察建议可以适用于对发案单位和对被建议事项负有监督管理责任的行政主管部门、行业主管部门。比如，检察机关通过查办案件发现某一违法犯罪问题在某些行业、地区普遍存在，或者发现造成某种违法犯罪普遍存在的原因是该系统监管机制存在漏洞，需要提请发案单位所属的全体成员单位注意纠正的，检察机关可以向该案件涉及的政府主管部门、行业主管部门提出检察建议，督促主管部门对发案单位的监管。

第三，检察建议针对具体的违法事项，以及具体的监督管理漏洞提出。检察建议的目的是督促被建议单位纠正违法事项，完善监督管理措施，如果缺少具体违法事项，没有针对性，泛泛而谈，不仅起不到保障法律正确实施的作用，还可能引起被建议单位反感。

第四，检察建议不能用于同有关单位联系和协调行政工作事务。在日常工作中，检察机关可能有许多事情需要有关单位给予帮助支持，在处理这些问题上，检察机关与相对单位属于两个社会组织之间的互助关系，不存在监督关系，不能简单地采取检察建议的办法解决，而只能使用协商或函件的方式。

四、检察建议的积极作用

1、检察建议具有“亡羊补牢”作用。发案单位出现犯罪行为后，检察机关通过检察建议使发案单位能够及时认识到存在的问题，吸取沉痛教训，并及时进行整改，强化监督管理，建立自律机制，避免类似问题再次发生。

2、检察建议具有预防违法违纪作用。根据检察建议，发案单位认真反思出现问题的原因，查漏补缺，建章立制，完善监督制约机制，可以避免干部职工发生违法违纪现象。

3、检察建议具有警示、教育作用。通过检察建议的提出，可以使发案单位的领导班子和干部职工认识到存在问题的严重性，警示、教育他们必须认真学习法律知识，增强法制观念，严格依法办事。

五、检察建议在司法实践中存在的问题

随着我国依法治国进程的加快，人们的法治观念和法律意识日益加强，检察机关履行法律监督职能的作用进一步发挥，检察建议越来越多地被使用，并取得一定的效果。但不容讳言，检察建议仍潜存着一些不容忽视的问题，需要进一步地改进和完善。

1、缺乏法律依据。近年来，检察建议这项业务已得到全国各级检察机关的不断重视，尤其是近年来，检察建议的工作力度逐步加大，有的地方检察机关将检察建议列入综合考核的内容。检察建议已成为检察机关对犯罪问题标本兼治的一项重要举措。但是，检察建议缺乏相关的法律依据，它仅仅是顺应形势发展需要而开展起来的一项检察业务。纵观《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《检察官法》等相关法律法规，均没有对检察建议的概念、性质做出正式的规定，由于缺乏法律依据，检察建议的作用无法充分发挥，因而检察建议亟待被纳入法律范围。

2、检察建议质量有待提高。检察建议的分量决定于建议的内容是否切中要害、有的放矢。为此，需要对具体案件和某类问题作深入的研究分析，尤其是个案建议，务求对案件的特点、手段、规律及发案环节作深入透彻的调查研究。目前，不少检察建议套话偏多，指出的问题多有雷同，改进措施大同小异。从建议的行文格式看，缺乏相对固定的首尾部分，中间部分作为建议的核心内容，对因果关系、建议事项的逻辑等阐述得有欠清晰，使受建议者缺乏信服感。

3、检察建议发展不够平衡。按检察机关内部工作职能分工，不少部门都有发检察建议的工作职责。但在实际工作中，公诉、反贪部门发检察建议较多，而其他部门较少；针对个案提出检察建议的较多，而归类分析综合建议的较少；职务犯罪方面的建议较多，其他方面的建议较少。以佛山市检察机关近三年发出的检察建议为例，

4、被建议单位的认识参差不齐。近年来随着社会的发展，人们的思想观念和思维方式出现了较大变化，虽然总体上人们对检察建议的认可度正逐年提升，但是被建议单位的认识仍存在参差不齐的情况。有的被建议单位认真接受检察建议，并积极改进，但有的单位对待检察建议的态度不甚认真，认为检察建议是小题大做，其态度是交差了事，或是弃若废纸。

5、整改效果不一。从对被建议单位的回访来看，半数以上单位从管理制度措施上进行了改进完善，约占三分之一的单位整改效果明显。对建议事项的抽样分析得知，行政事业单位对建议采信较好，尤其对用人方面的建议及时采取对策，切实落实兑现；农村基层单位和部分国有企业落实建议较差，存在不尽人意的地方。

6、对检察建议的跟踪落实不够。由于缺乏相关制度的严格规定,办案人员对检察建议的后续工作欠重视。在检察建议发出后,对其执行情况没有进一步跟进，没有主动向被建议单位了解执行情况和整改中存在的困难，使得检察建议失去了实际意义，造成了司法资源的浪费,还影响检察机关的形象。

六、完善检察建议制度的措施

为推进检察建议向制度化、规范化、社会化、法律化方向迈进，笔者提出如下对策措施。

1、完善立法，确立检察建议的法律地位。近年来，检察建议的执法效果与社会效果得到了社会各界的认可，但对检察建议的地位与作用的认识仍不统一。为使这项检察业务“名正言顺”，有必要将其纳入相关法律，使之法律化，从基本法律制度上保障其具有约束力，以利检察机关及其工作人员有法律可依托，社会各界可信守。2001年湖南省九届人大常委会第二十三次会议通过的《关于加强预防职务犯罪工作的决议》第五条规定：“各级检察机关应当结合办案,依法向发生职务犯罪案件的单位提出检察建议。被建议单位应当制定整改措施,限期整改落实”。［5］这一规定,使得湖南省的“检察建议”有了法规依据,具有了法律效力,利于充分发挥湖南省“检察建议”的作用。

2、加强检察建议制作的规范化，提高检察建议的质量。要进一步完善检察建议的制作和发布程序，对检察建议书的制作格式、内容的审查、发布的主体、检察建议书的送达与反馈等等，每一个环节都要做出详细的规定，使检察建议工作步入规范化、制度化、程序化的轨道，真正提高人民检察院法律监督的水平。（1）完善检察建议的制作和发布程序。第一，要明确检察建议的发送主体。检察建议要以检察院的名义统一制作和发布，不能以院内设部门的名义制作和发布。因为检察院是独立的权利主体，有对外行文的资格，内设部门只是检察院的一个组成部分，不是独立的权利主体，没有对外行文的资格。第二，要明确规定检察建议发送的效力级别。通常由同级人民检察院向被建议单位发送检察建议，下级人民检察院可以提请与被建议单位同级的上级人民检察院发送检察建议，上级人民检察院可以向下级单位发送检察建议，也可以指令与被建议单位同级的下级人民检察院发送检察建议。第三，要明确检察建议制作的审批程序。应当由办案人员起草检察建议书，部门领导召集本部门人员讨论定稿，送分管检察长审定，必要时可经检委会讨论决定，以检察院的名义发布。（2）完善检察建议的内容。检察建议的内容是衡量检察建议质量高低的重要标志，质量高的检察建议，应当做到意思表达清楚、措施有针对性、方案有可行性。虽然高检院对检察建议的制作格式有了统一规定,但对具体的制作内容没有细化。因此,应将检察建议书具备的内容要素作为格式要求明确下来,如通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题,经研究对此作出哪几项既有针对性又有可操作性的检察建议等,并提请受建议单位及时反馈落实检察建议的信息。（3）建立检察建议备案登记制度。各人民检察院要建立专门的检察建议文书登记备案记录簿，由全院统一分类、编号，详细记载检察建议的拟稿人、拟稿部门、被建议单位、建议的内容，发出时间以及建议的落实情况等等。检察建议书除送达被建议的有关单位外,应同时将副本抄报上级检察院。必要时,还可以抄送被建议单位的上级主管机关,以便督促被建议单位落实整改措施。

3、建立检察建议回复制度。检察建议书要明确被建议单位落实或者提出异议的具体期限。被建议单位收到检察建议书进行改正后，将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。被建议单位对检察建议的内容提出异议的，应在规定期限内以书面形式回复检察机关。

4、建立检察建议的撤销、变更制度。发出检察建议的本院检察长或上级检察院发现检察建议的内容、形式、程序等不符合规定的，应予以撤销。被建议单位有异议的，检察机关应重新审查，发现确有错误的，应予撤销。检察建议部分内容不当，但不影响建议效果的，应及时向被建议单位说明变更。

5、检察建议不被采纳时，要有完善的配套监督方式。人民检察院在司法活动中，对法院等机关诉讼行为提出的检察建议，被建议单位不采纳的，应采取其他法定监督方式或者向有关人事主管部门提出检察建议，仍不被采纳的，应报同级人大常委会决定。人民检察院结合办案，对发案单位提出的检察建议不被采纳时，应向被建议单位所属的行业协会、主管部门等提出处理意见。

6、要完善检察业务目标管理考评机制。完善的激励机制是保证工作质量的不竭动力，要提高检察建议的质量，提高检察干警对检察建议的重视程度，必须将检察建议纳入检察业务目标管理考评的范围，并将考评的结果作为评优、晋升的重要参考依据。同时，要摒弃将检察建议的数量作为考核唯一标准的做法，要综合案件社会影响、检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素综合考评。

注释：

［1］王桂五，《中华人民共和国检察制度研究》，北京法律出版社。

［2］张仲芳，《论职务犯罪监督中的犯罪预防》，《中国检察报》，1994.6.4.

［3］孙谦，《检察理论研究综述》，中国检察出版社。

［4］孙谦，《检察理论研究综述》，中国检察出版社。

［5］《给检察建议插上法律的翅膀》，《检察日报》2001.8.8，第一版。

参考文献：

［1］王桂五，《中华人民共和国检察制度研究》，北京法律出版社。

［2］张仲芳，《论职务犯罪监督中的犯罪预防》，载于《中国检察报》，1994.6.4。

［3］孙谦，《检察理论研究综述》，中国检察出版社。

［4］《给检察建议插上法律的翅膀》，载于《检察日报》2001.8.8，第一版。

［5］冀检，《检察建议:审判公正的有力保障》，载于《检察日报》2003年8月13日。