本刊2007年第4期曾刊登过一篇《不要让职业病监管留下空白》的文章，讲的是大别山脚下的朱裴店村百余矽肺民工的悲惨境遇。文章刊出后，在社会上引起强烈反响。2009年初，本刊再次接到一个“尘肺乡”的材料，讲的同样是职业病危害严重，不同的是“事件”版本发生在安徽省昆山乡。

职业病群发 埋下“定时炸弹”

昆山乡坐落于安徽省无为县西南53km处，总面积107.6km2，总人口3万5600人，辖区矿产资源丰富，有煤、铜、铁、锌等多种矿产。自20世纪60年代起，昆山乡即有人采煤，最多时各类小煤窑一度超过100个，用工人数达到3500人。这些小煤窑开挖方式原始，现场通风不良，巷道狭窄，井下采用干式作业，没有设置必要的通风除尘设施。小煤窑主长期以来既没有对矿工进行基本的职业安全健康教育，更没有对矿工的职业安全健康采取必要的保护措施。

2007年元月，无为县疾控中心在一次用工体检当中，意外发现接受体检的昆山乡683名接触粉尘的农民工中，竟然有292人出现职业禁忌症和疑似尘肺病病征，占到当次体检人数的42.75%。疾控中心的人员震惊了，遂将有关情况向当地政府作了报告。当地政府筛查后，将166人送到巢湖市第一人民医院复诊。2007年12月，巢湖市第一人民医院出具确诊报告：送来的166人中，新发尘肺病人142例，其中I期78例、II期56例、III期8例。这在683名体检农民工中，尘肺病患病率达到了20.79%。这些患者以青壮劳动力为主，在昆山乡小煤窑中主要从事采煤、掘进工作，接尘时间最长的达33年，最短的仅有1年时间。复诊专家告诫送诊人员，部分疑似病例和尚未参加诊断的农民工，随着时间的推移，可能会陆续发病；已确诊的病人，随着年龄的增长，病情会逐渐加重，直至死亡。

2008年4月，安徽省无为县报告了昆山乡小煤窑农民工尘肺病高发的情况，引起国家相关部门高度重视，卫生部、全国总工会相关同志为此专门赶赴昆山乡，通过调查了解，发现情况属实。

这样一个小乡镇，一次随机体检竟然检出142名尘肺病病人，占到2007年卫生部统计公布的全国尘肺病1万963例发病病例的1.29%，这不能不让人震惊！参与此次调查的全国总工会劳动保护部汤淳处长介绍说，在昆山乡小煤窑挖煤的矿工曾有3500人，参加这次体检的仅有683人，尚有2800余人没有接受职业病体检，他们中还有多少尘肺病病人，不得而知。

若依照20%的患病率估算，昆山乡可能还有560名尘肺病患者没有被发现，这当然是我们的假设情况。另一方面，无为县昆山乡煤产量不到全国的十万分之七，3500名矿工也仅仅是全国煤矿工人总量的沧海一粟。那么，重点产煤地区的矿工遭受尘肺病危害的情况又是怎样一种状况？他们中又有多少显性尘肺病病人没有统计上来，又有多少潜伏的尘肺病患者没有被发现？

这是一个追问起来让人心惊肉跳的问题。实际上，像这样的突出案例还有很多。2007年，记者曾就职业安全健康问题采访了国家安监总局协调司职业卫生处张宏元处长，从该处得到一份当年的调研材料，里面就有很多案例：浙江省泰顺县400余民工，因参与开掘沈阳至本溪的吴家岭隧道，2007年已有196人被确诊为矽肺病，确诊患病者比例约为50%。其中，I期矽肺患者110人，II期矽肺患者71人，III期矽肺患者15人，当年已有10余人死亡。江西省修水县上衫乡参加开山取石的农民工中，2003年初已确诊患上砂肺病的就有400人，这些人全部是30岁以下的年轻人，当年已有40人死亡。

日前，记者再次就职业安全健康问题，采访了国家安监总局新设立的职业安全健康司副司长周永平。他介绍说，现在的职业危害非常严重，像无为县昆山乡20%的职业病群发案例在中国比比皆是，至于分散的、尚处于潜伏期的则根本无法计数。周永平特别指出，职业病本身具有潜伏性、隐蔽性特点，在国际上相当多的发病人群是分散的。但在我们国家，现在呈现的职业病发病特点反而是群发性的，对于社会安定犹如一颗颗定时炸弹。

职业病危害如此严重，而令人尴尬的是我们的职业病监管工作却停滞不前，直接原因就是体制不顺。

职业卫生监管 体制依然不顺

体制不顺，是近年来安监部门谈论最多的一个话题，这种不顺，具体体现在职业卫生监管责权不统一上。国家安监总局职业安全健康司副司长周永平指出，1998年以前，也就是劳动部负责对职业卫生工作实行国家监察的时期，我们国家的职业安全、职业卫生职能划分基本是合理的。1998年政府机构改革，国家将职业安全、职业卫生体制分割，前者由经贸委(国家安全监管局)负责，后者由卫生部监管，分割了职业安全与职业卫生工作，违背了职业安全与职业卫生具有同一性和需要统一监管的客观要求。2003年，政府部门职能调整，国家又将职业卫生这个分支工作再次进行分割，职业卫生工作中的作业场所的监督检查划由国家安全监管部门负责，其他有关职业卫生的法律、法规和标准的制定，作业场所职业危害因素检测和检验等职业卫生中介机构的资质认定，新建、扩建、改建建设项目以及技术改造、技术引进项目的评审等仍由卫生部负责。这种分离和割裂，再次使职业卫生工作的完整性受到损害，人为造成两张皮。

安监部门认为，职业卫生的执法具有极强的专业性、技术性特点，如果对提供技术服务的中介机构没有认定和监管权，实际上就缺乏有力的技术支撑队伍，而没有可靠的技术支撑队伍，执法就难以做到有的放矢。此外，卫生部门负责新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目的职业卫生工作的评审，建设单位可行性论证阶段建设项目职业病危害预评价审核，在竣工验收前，负责职业病控制效果评价，以及中介机构的审查和审批，事后，则由安监部门负责作业场所监管，导致安监部门在职业卫生监督工作中缺少源头管理，工作出现脱节。

深谙此中原委的一专业人士指出，这是表面上的原因，实际上，安监部门和卫生部近年来纷争和扯皮的焦点，换一句直白的话说就是：职能划分不合理，它导致安监部门只能干活，还要承担工作不力的指责；卫生部却只管收钱，不用承担其他责任。安监部门在企业作业场所盯得越紧，吆喝得越勤，卫生部门的监测评审机构收取的评审费、检测费就越快越多。再加上作业场所的监督检查职能划由安监部门负责后，并没有增加安监系统相应的编制，导致安监部门一无机构、二无专业人员，实际开展工作时寸步难行。

这位专业人士的说法，在安监总局职业安全健康司也得到了认同，周永平副司长曾和记者戏谑地说，我们工作的时候想打个电话都不知道打给谁，因为下面各省没有这个处室。总局协调司设了一个职业卫生处，编制两人，全国当时成立职业卫生处的好像也就北京、河北等几个省，基本上是一个光杆司令，像这样一种状况，这个工作怎么弄？再加上《职业病防治法》授予卫生部为执法主体，安监系统执起法来“气不壮、理不顺”。

照这样的情况，安监系统是光杆司令，执起法来“气不壮、理不顺”；卫生部又失去了现场执法权，不能再到企业进行现场执法检查。由此，导致近年来整个职业卫生监督管理工作原地踏步甚至是有所退步，全国职业危害监管失控。

职能划分 考验领导智慧

针对这种现状，2008年9月，全国政协在国内进行了一次职业病危害情况的调研。2008年底，全国政协在研判调研情况的基础上给中央提出了3个方案：一是将职业卫生安全监管全部划归卫生部，责权统一，由卫生部统一监管；二是全部划归安监部门，卫生部相应队伍设施一并划转；三是从国务院到各级政府，成立统一的协调组织机构，办公室设卫生部，由国务院出面协调各部门履行好各自的职责，借鉴政府、企业、劳动者三方运作机制这一模式，共同抓好职业病防治。

这样一个方案，依然存在落实难的问题。将职业卫生安全监管工作全部划转卫生部，首先将再次割裂职业安全与职业卫生的统一性。周永平指出，世界上没有任何一个国家把它们分开来，职业安全和职业卫生是同一性质的、不可分割的、统一性的工作领域，对于一个劳动者的整体来讲，涵盖了劳动者劳动过程中的生命安全和身体健康。周永平介绍说，世界上绝大部分工业化国家都将职业安全卫生定位于劳动关系领域里的事项，放在负责劳动事务的部门管理。周永平特别指出，职业安全卫生划为卫生部门管理，世界上只有意大利这一特例，但是意大利也没有把职业安全与职业卫生分隔开来。但1998年机构调整，我们国家就完全不顾职业安全卫生的性质以及它的内涵、外延的统一，把职业安全卫生一分为二，分属2个部门监管，造成部门间各自为政，各搞各的。其次，将职业卫生全部划转卫生部，也不符合监管实际。周永平介绍说，“职业卫生”这个概念，首先是由美国提出的。1970年，美国出台了《职业安全卫生法》。那么，从西方工业化国家这个角度来讲，职业卫生的内涵是什么？就是劳动过程中对劳动者健康伤害的防护。由这个概念来讲，职业卫生的内涵不是一个纯粹的医学问题，它是对大规模的、集中式的、延续性的工业化大生产方式带来的对劳动者的健康伤害的防控，是劳动关系领域里的问题。

周永平指出，从西方国家来看，职业卫生的内涵实质有3大块，第一个以工程技术为主要特征，从根本上要求通过技术措施来解决，防噪音、防尘、防毒等，就是从工程技术预防措施上解决危害劳动者安全健康的问题，所以说它不是一个纯粹的医学问题，虽然它跟医学有关系。第二就是个体防护，因为工程技术从一个时间断面上来讲，不可能解决所有问题，就如飞机场的噪声是150dB，很难把它消声到无害程度，如果真能消到那个程度，飞机就飞不起来了；再如最高级的织布机，一两百台摆到一起，噪声就降不到80dB以下。出现这种情况后怎么办，这就要依靠最后的防线——个体防护。第三个就是安全管理，因为即使有再好的预防措施，也必须依靠管理，在我们国家，因管理不到位引发的问题层出不穷。所以，职业健康的保护，职业危害的防控，根本上就是这3大措施。这个内涵搞清楚了，就知道它肯定不是公共卫生问题，而是安全生产领域里的事情。而搞清楚了职业卫生的内涵后，还可以从病源学、病理学角度来分析——职业病跟我们通常所讲的一般疾病、传染病肯定是不一样的。但问题在于，有关部门把它搞成一个公共卫生问题，职能调整时领导一听“职业卫生”，有“卫生”两字的，就归卫生部管。所以才造成现在的体制不顺。由于体制上不顺，又导致了分立立法、分别监管。3个问题积累下来，就导致了现在的职业危害非常严重。

全国政协提出的第二个方案，是将职业卫生安全监管全部划归安监部门，卫生部相应队伍、设施一并划转。据了解卫生部态度的一位官员介绍，卫生部行政机关对此位争论不大，但下面的相关审核审批部门、检测检验机构则强烈反对丢弃这部分业务，因为这是一块既得的肥缺。有专业人士也分析指出，将卫生部现有队伍设施划转到安监部门也不现实，因为卫生部疾控中心这套系统是搞卫生防疫的，涵盖整个大卫生，职业病防治只是其中的一项工作任务，不可能把它划转给安监部门，它还有其他很多任务。这就像一个实验室，要做很多试验，卫生的、食品的……不光是安监系统的职业病病理试验。

那么，能不能在安监部门重新建立一套职业危害检测防控机构和设施？记者追问。全国总工会劳动保护部汤淳处长介绍说，他在河南新乡调查河南环宇电源股份有限公司镉中毒事件中，曾经问过当地安监局局长，“要开展职业病防治工作，你需要什么条件?”局长说，“我需要管理人员和专业技术人员以组建队伍，还需要财政拨款以购买相关监测设施。”当问及本级系统需要多少政府投资时，该局长说至少需要300万。汤淳分析指出，一个新乡地级市就需要300万，全国又有多少个地级市？光有市里还不行，市里建立起来后，县里、省里也要建，全国又得多少投资？退一步讲，就是重新组建了队伍，那还得多少年才能形成“战斗力”?

剩下的就只有第三套方案了，由国务院出面组建综合协调机构，协调各方履行好各自的职责，但现有责权不统一的职能划分，有效运转谈何容易?

强化监管 现实刻不容缓

职业安全健康司副司长周永平告诉记者说，“在协调司的时候，这一块儿就是我在做，但是实际上，我觉得这项工作做得很无奈，也很辛苦，出了很多力，但却没有取得什么成效。现在虽说成立了一个职业安全健康司，但职责分工上存在的问题随着职业安全健康司的成立并没有得到解决，整个事情做成了夹生饭。”但周永平也欣喜地指出，“成立这个职业安全健康司，确实有它积极的意义。安监总局专门成立了一个司室来筹备这项工作，这不管是从安监总局来讲，还是从国务院来讲，抑或是中央编办来讲，都是一个高度重视的问题，至少引起领导注意了。因为过去不管是安监总局还是卫生部，它肯定没有这个单位，从这个层面来讲，它具有积极的意义。第二就是成立职业安全健康司，对将来开展工作奠定了一个基础。有了这个职业安全健康司，全国各地再相继健全起来，相应地就有机构、人员保障，再布置这项工作，下面就会有人去落实，全国就会动起来。”

虽然面临体制不顺的重重困难，周永平还是乐观地告诉记者，职业安全健康司成立后，司里将积极推进3项工作，这3项工作被称为“二三四”工程。“二”是建立两支队伍，即各级监督执法队伍和职业安全健康监督员队伍，职业安全健康监督员队伍将实行资格准入。目前，职业安全健康司已与人力资源和社会保障部相关司局达成初步意向。“三”是建立3项制度，即职业危害申报制度、作业场所监督检查制度、职业安全卫生许可制度。“四”是建立4大体系，一是法规标准体系，二是技术服务支撑体系，三是教育培训体系，四是信息体系。

周永平特别指出，职业安全卫生从根本上讲就是源头预防和控制，即抓住产生危害因素的环节，而我们现在将职业病防和治都盯到结果上来，出现了本末倒置。职业安全健康司成立后，我们将不等不靠，提前开展工作，争取有所收获。

每年4月的最后一周，是《职业病防治法》宣传周，在今年的《职业病防治法》宣传周前，我们再次关注职业安全卫生情况，关注职业危害防控问题，是因为现实已刻不容缓。现在发达国家关注的已不再是职工身体的安全健康了，而是decent work，即体面的工作，换言之就是良好的工作环境，它已经根本超越了我们所说的职业安全卫生这个概念和层次，上升到一个更高的层次。目前，我国职业危害状况中接触职业危害的人数、职业病患者积累数量、职业病患者死亡数量和新发现职业病病人数量4项指标，均居世界首位，这不能不让人忧心忡忡！党中央提倡以人为本、科学发展，提倡和谐社会，解决好职业危害防控问题，是关系能否保障社会和谐、科学发展的重大问题。而如何处理好因职责不清影响职业危害监管工作的开展这一问题，则是对涉及此问题各级相关部门领导人智慧的考验。

编辑余茂君