杨　璇

《安全生产法》第九条明确规定：国务院负责安全监管的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全监管的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。安全生产综合监管工作是国家安全生产监管总局及各级政府安全监管机构的一项重要工作职责。安全生产综合监督管理是在新形势下安全生产工作面临的跨部门、跨行业实施宏观管理的新课题，涉及公路、水运、铁路、民航、建筑、消防、农业、水利、电力、军工、民爆、特种设备、旅游、教育、邮政、电信、体育、林业、气象等行业领域安全管理的相关主管部门。综合监管特点有哪些，综合监管工作的内涵和外延是什么，综合监管工作的内容、方法和途径是什么，是当前亟需解决的问题。2008年9月上旬开始至11月上旬，国家安监总局组织开展了进一步加强安全生产综合监管工作的专项调研。通过调研，对全国安全生产综合监管工作的现状、存在的问题和不足等进行了了解和研究分析，提出了进一步加强和改进安全生产综合监管工作的措施。

综合监管工作主要特点

1.协调配合是综合监管工作的主要方式

在近年的工作中，各地各级安监部门对相关部门就安全生产工作所做的安排部署给予了支持和配合，稳步推进各行业的安全生产工作。海南省安监局作为海南省2008年重大活动安全生产保障组织牵头单位，多次组织召开协调会议，研究部署博鳌亚洲论坛年会、建省20周年庆典等重大活动的安全生产保障方案，实现了“零事故、无差错”的工作目标；重庆市安监局牵头成立了由市交委等部门组成的项目组，研究建立“营运驾驶人安全信用信息系统”，实现了交通、交警、安监和企业在驾驶员管理工作中的信息共享；全国其他省(区、市)安监部门也在协调配合制度建设和完善等方面进行了大量探索。

2.沟通联系是有效实施综合监管的重要前提

各级安监部门充分发挥安委会和部门联席会议平台作用，建立了同有关部门的工作通报制度，进一步加强了工作沟通。一些省级安监部门参加了本地道路交通安全工作联席会议，共同研究深化和拓展道路交通安全“五整顿”(整顿驾驶员队伍、整顿路面行车秩序、整顿交通运输企业、整顿机动车生产改装企业、整顿危险路段)、“三加强”(加强责任制、加强宣传教育、加强执法检查)的工作措施；同时，各省都应邀参加了由主管部门召开的有关各行业安全生产工作的各类会议；此外，各省级安监部门还定期或不定期编发简报、通报，及时将本地区安全生产形势、重要措施、事故分析、工作意见等通报有关部门，促进了工作通报制度的完善。北京市安监局2008年以来共牵头召开部门联席会议12次，细化不同时段安全生产重点任务、实施步骤和工作要求；广西区各级公安交通管理部门定期将客运企业运输车辆严重交通违法情况，通报给同级安监部门，由安监部门责令企业进行整改。

3.联合督查是开展综合监管工作的重要手段

各地安监部门不断加大同有关部门联合督查的力度，会同教育、公安、住房城乡建设、交通运输、农业等部门，就学校、道路交通、建筑施工、消防、渡口渡船等隐患排查治理工作开展联合督查。江西省安监局会同省交通厅、省公安厅等部门对10处省级督办的公路危险路段整治情况进行了督查验收，对11个省辖市集中整治道路客运超员专项行动，进行了联合督导检查；湖南、福建两省安监局配合有关电力监管部门，分别开展了对重要电力用户供用电安全检查和对冰冻灾害后恢复电力设施的安全督查，及时发现并整改安全隐患。

4.法规制度建设是综合监管工作的重要保证

针对目前综合监管工作缺少相关法规支持的情况，许多地方开始探索将综合监管工作纳入法制化的办法。山东、江西、四川、陕西、安徽等省都制定出台了本省安全生产条例，还有部分省份出台了事故报告和调查处理条例，为安全生产综合监管工作提供了法律依据。例如安徽省制定出台了《安徽省安全生产综合监管工作规定》，提出了对综合监管工作的联席会议、通报交流、监督检查、事故隐患和重大危险源管理以及综合分析5个方面的工作规定，明确了综合监管工作的内容、方法和途径。吉林省安监局以省安委办的名义下发了《吉林省安全生产重点部门工作协调制度》，规范了对有关部门的指导、协调和监督工作。

5.事故调查是树立综合监管权威性的重要抓手

《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《生产安全事故报告和调查处理条例》等事故调查处理规定出台后，各地区均认真贯彻落实，提高了安监系统在事故调查处理中的权威性。2007年，山东省出台了《省政府办公厅关于进一步加强事故报告和调查处理工作的通知》，进一步明确、规范和细化了事故报告和调查处理工作，建立了严格的事故调查处理意见备案制度。2005年以来，山东省安监局共组织调查处理了5起重大事故，追究责任人66人，其中厅级干部3人，县处级干部9人。

6.综合分析是综合监管工作的重要依据

各地各级安监部门通过对重点行业进行形势分析，查找分析事故多发行业存在的重大问题和原因，提出针对性措施，指导重点行业开展安全生产工作，为安全生产综合监管工作提供了有力的技术支撑。山东、浙江、广东、四川、贵州、新疆等省(区)安监局针对道路客运企业交通事故高发的态势，相继开展了交通安全管理专项调研并形成调研报告，分析了客运企业安全管理现状，并提出了改善客运交通安全管理的对策。

7.隐患排查治理和专项整治是综合监管的有效途径

2008年工作的重要内容，是开展安全生产百日督查专项行动和“回头看”。各地安监部门对有主管部门行业的安全生产工作在加强领导、配合督查、跟踪督办、总结交流等方面做了很多工作。安徽省安监局专门制定了《安徽省安全生产百日督查专项行动暗访工作方案》，分成综合、煤矿、交通运输、建筑施工、民用爆破器材5个组，分别由省有关部门负责同志带队，按照“暗访在前，曝光在后，彻查严处”的原则，对暗访工作中发现的55个突出问题进行全省通报；云南省安监局组织公安、建设、交通、农业、水利、质检等部门在全省进行了8次专项联合督查，累计落实治理资金6.4亿元。

组织、配合相关行业领域的各项安全生产专项整治活动，是安全生产综合监管的一项重要工作内容。国家安监总局在调研中发现，各地区根据本区域内的实际情况，在积极会同有关部门开展安全专项整治方面都做了大量工作，主要集中在以下几个方面：一是深化道路交通安全“五整顿”“三加强”工作；二是开展水上交通防船舶碰撞、防泄漏和渡口渡船等专项整治；三是开展建筑施工安全专项整治；四是加大人员密集场所火灾隐患整力度；五是强化渔业船舶安全整治工作。

问题及对策

虽然各地安监部门做了大量工作，综合监管工作取得了一定成效，但调研表明，目前在综合监管工作中仍然存在着一些矛盾和问题，概括起来主要包括以下4个方面：一是有关综合监管的法规还不健全，部分工作的法律依据不够充分；二是综合监管部门所需资源比较贫乏，工作的权威性受到一定限制；三是综合监管工作的内涵和外延还不明确；四是综合监管的队伍还比较薄弱，与承担的工作不适应。

针对上述问题，综合监管的工作思路概括为：充分发挥国务院安委办的作用，以有效遏制重特大事故为目标，以道路和水上交通、建筑施工、消防安全等行业领域为重点，以隐患排查治理和事故查处为抓手；对于有安全生产主管部门的行业，加大对其安全生产工作协调、指导、监督、配合的工作力度，促进企业安全生产主体责任和政府监管责任的落实，为全国安全生产形势的持续稳定好转做出不懈努力。

如何进一步加强和改进综合监管工作，应该从4个方面着手。

1.进一步完善和创新履行综合监管职责的方式方法

对于有主管部门行业的安全生产工作，各级安监部门需要把握主管部门职责特点，实施分类指导，推进监管责任落实。其中包括6个方面的工作，一是坚持和完善与有关部门在安全生产方面的工作通报、工作协调、监督检查、综合分析等制度。二是定期组织召开安委会联络员会议和座谈会，分析安全生产工作情况，听取意见和建议，提出工作安排和部署。三是注重研究有关部门及行业在安全生产法制建设、监管体制、工作基础以及安全生产状况等方面的差异，实施有效指导。四是加强部门间协作配合和联合执法，增强安全生产工作的合力，推进与公安、交通运输、铁道、水利、电力等部门在安全监管方面的协作配合。五是充分发挥各级安委会办公室的作用，对有关部门希望协调解决的重大问题，尽力帮助解决。六是根据有关部门和地方的安全生产工作和事故发生情况、督查检查中发现的重要问题以及地方安监部门的反映和要求，以安委会办公室名义向有关部门和地方政府印发安全生产工作建议函，指导有关部门和地方做好安全生产工作。

2.继续深化重点行业(领域)安全生产专项整治

目前，道路交通、水上交通、建筑施工、消防等行业的安全生产工作，还存在事故多发等重点问题。因此，各级安监部门要加强对有关部门专项整治的指导、支持、配合工作，其中包括：一是落实“五整顿”“三加强”各项工作措施，开展道路交通安全专项整治；二是开展治理拖拉机等非营运车辆违法载人工作，严厉打击非营运车辆违法载人行为；三是深化水上交通“两防”(防船舶碰撞、防泄漏)和渡口渡船专项整治，总结并推广专项整治经验，将安全隐患排查工作融入日常水上安全监管工作；四是深入排查隧道等建筑施工安全隐患，深化以防范工地脚手架倒塌、工地模板构件垮落和高处坠落事故为重点的建筑施工安全专项整治；五是继续抓好消防安全专项整治，整治的主要对象是人员密集场所、“三合一”场所和政府挂牌督办重大隐患；六是继续开展民爆企业“四超”(超时、超员、超产、超储)专项整治，督促民爆企业严格执行管理措施和行业规范。

3.坚持严肃事故查处和责任追究，用事故教训推动工作

坚持严肃事故查处和责任追究，是促使事故有关方面深刻汲取事故教训、落实各项防范措施、促进安全生产工作的重要环节，也是各级安监部门履行安全生产综合监管职责的重要抓手。其中包括6个方面的工作内容：一是现场跟踪督办制度。根据事故性质和影响，上级安监部门应及时派员赶赴现场，对下级安监部门事故调查处理工作进行指导督办。二是约谈制度。按照分级、属地原则，会同有关部门，对发生重特大事故地区的分管领导和相关部门、单位的负责同志实行约谈，共同分析事故原因，研究对策措施。三是现场会制度。重特大事故发生后，联合有关部门召开现场会，现场分析事故原因，共同汲取事故教训。四是通报制度。事故发生后，在初步调查的基础上，及时发出事故通报，使各界汲取教训，严防同类事故重复发生；事故结案后，及时公布查处结果，接受社会监督。五是结案报备制度。上级安监部门对下级安监部门负责组织调查处理的事故，要实行事故结案报备制度。六是定期分析制度。会同有关部门定期分析重点行业安全生产形势，形成事故分析报告，提出对策措施。

4.指导、督促、配合有关部门加强相关行业(领域)安全生产基础工作

指导、督促、配合有关部门加强相关行业(领域)安全生产基础工作，一是做好有关安全生产法律、法规、规章、标准的立改废工作，完善安全生产法律法规体系，提升有关行业安全生产工作的制度化、规范化水平；二是依据《道路运输条例》和《道路旅客运输及客运站管理规定》，以安全运营为条件，围绕人、车、路和环境的状况，对道路运输企业进行安全评估，落实道路运输企业的安全生产主体责任；三是实施以排查治理危险路段为主要内容的公路安保工程，在继续深入实施国省干线公路安保工程的同时，积极推进公路安保工程向农村公路延伸；四是继续推进汽车行驶记录仪和GPS安装使用以及省市道路运管机构GPS监控平台建设；五是深入开展创建“平安畅通县区”“平安农机”等活动，努力构建农村道路交通安全的源头管理、执法监控、宣传教育“三大防线”；六是做好建筑施工企业安全生产许可证动态监管工作，做好企业主管负责人、项目部主管负责人、安全管理人员的安全生产考核，从源头上严格规范建筑施工企业安全生产行为和安全生产条件，加强重点岗位人员安全素质管理；七是按照《国务院办公厅关于加强渔业安全生产工作的通知》要求，深入开展“平安渔业”活动，加强渔业船舶检测检验，加强对安全隐患较多的老旧高危渔船的淘汰工作，完善渔船通讯装备和安全防护设施；八是推广应用民爆行业先进适用技术装备，推进工业炸药生产线自动化和连续化生产，严把民爆安全生产许可证发放关；九是加大相关行业建设项目安全设施“三同时”工作力度。

综合监管是一项长期而复杂的工作，任重而道远，需要在实践中不断完善思路、细化措施。但我们相信，在各级安监部门的共同努力之下，安全生产综合监管工作定会跃上新水平!

编辑杨 璇