肖金明

摘要：改革政府系统副职现状，是政府机构改革的有机部分，是政府组织、法治化、科学化的基本要求。加快政府组织法治化进程，完善政府组织法的框架和内容，在政府职能转变的基础上继续推进“大部制”改革，提升部门地位和权能，实现政府系统副职职能转型和规模控制，对于推进法治政府建设和实现政府组织体系科学化，具有重大的现实意义。

关键词： 政府副职；职能转型；规模控制；组织法

中图分类号：DF31

文献标识码：A

2008年下半年，互联网上“热播”政府官员副职过多现象。辽宁省铁岭市人口300多万，市政府设有9个副市长，并设置20个副秘书长位置。河南省新乡市副市长的数量比铁岭市还多出2个，总共设有11个副市长，市政府秘书长下面有16个副秘书长，还有6个调研员协助副市长工作。巩义市是河南省郑州市辖区的一个县级市，其官方网站显示，该市共有11名“市政府领导”，其中1名市长、10名副市长。平江县是湖北省一个不大的贫困县份，该县也设有10个副县长和4个县长助理。2008年互联网上曝光的政府副职过多现象引起人们的广泛关注，人们除了感性地议论政府系统副职规模出人意料、政府机构膨胀和官员臃肿外，广泛议论中也不乏一些基于科学管理、组织法治等角度的理性评论，其中关涉到副职现象与“减副”措施、政府系统副职的职能定位与规模、副职设置权限与法治约束以及政府组织法治化等。

一、普遍的副职现象与积极的“减副”行动

长期以来，党政群团组织副职过多，已经成为一种普遍存在的政治现象。副职过多现象不仅存在于政府行政系统，还存在于党委、人大、政协和社团组织、企事业单位中。副职现象显然不再是一种单纯的管理现象，而是一种特殊、复杂的政治现象。互联网上公开的铁岭、新乡、巩义、平江等不同层级的市县政府存在的政府系统副职过多现象，在全国各地广泛存在，类似的副职过多现象同样存在于自中央到地方的党委、人大、政协等系统。比如，为加强党委对政府行政工作的领导，从中央到地方都建立了党委副书记分口负责制度，在大多数地方，党委设置不少副书记位置，专门分管财经、政法、组织人事、宣传文卫科教等领域，以至于在有些地方甚至形成了财经书记、政法书记、组织书记、宣传文教书记等说法。几十年来，尽管党委领导从内容到方式都有所变化，但副书记分管制一直保留和存续着；又比如，人大和政协的副职设置更多，从1978年的五届人大到2003年的十届人大，全国人大常委会副委员长平均20人左右。全国政协副主席的人数还要多，最少的一届是第三届，设有14个副主席位置，第九届最多，设有31个副主席位置，第十届全国政协副主席为24人，第十一届为25人，平均26人左右。在中国特色政治体制中，人大副委员长和政协副主席设置比较多，主要是政治平衡的考虑，有其特殊的含义和意义。尽管如此，人大和政协的副职也不宜设置过多，人大、政协的领导班子也要优化结构，逐步减少领导职数。第十一届全国人大常委会的副委员长数量明显减少，就体现了这样的趋势。在最近一次全国范围内的地方人大和政协换届后，地方人大、政协都在一定程度上减少了副职。大多数省级人大常委会副职数量由过去的八、九位减少到六、七位，大都削减两个副主任位置。省级政协副主席的位置也有不同程度的减少，换届后的省级政协班子一般为“一正九副”，海南最少，为“一正六副”。

实际上，执政党党内早在2004年就开始了“减副”行动。近几年来为加强执政能力建设而展开的一系列执政党党内改革也包括了“减少副职”的措施。党内“减副”主要是压缩各级地方党委副书记的职数。2004年，中共十六届四中全会明确要求减少地方党委副书记的职数，充分发挥集体领导作用，以进一步加强党的执政能力建设。中共中央决定加强对党政领导干部的选配和管理监督，减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责。在减少党委副书记职数以适应常委分工负责制的同时，也要适当扩大党政领导成员交叉任职，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。中共中央四中全会决定采取的减少领导副职的改革措施，是执政党组织建设的重要任务和提升执政能力的重要保障。长期以来，地方党委普遍地过多设置副职，除福建和青海两省设有3位副书记外，各省、直辖市、自治区副书记的职数普遍偏多，北京市和天津市设有6个市委副书记，有些省份省委副职多达8个。根据中共中央十六届四中全会的部署，近几年来，各地逐步贯彻中央要求减少党委副职职数的要求，主要采取“卡职数”、“控增量”、“减存量”等措施，一是加强干部队伍的宏观管理，严格控制领导副职。地方党委副职控制在2-3人较为适宜；二是在领导职数已满或超额的部门和机构中暂缓提拔干部；三是对身体较差、年龄较大的领导干部改任非领导职务或提前离岗退休静养。安排有一定专长但领导能力欠缺的技术性干部从事专业技术工作等。上述“减副”措施已经收到了良好的效果，多数省份的党委副职大都减少到2-3人，实践中各地出现了“一正二副”、“一正三副”模式。执政党地方各级组织的“减副”行动，已经在一定程度上对减少长期和普遍存在的副职过多现象产生重要的示范和推动作用。

各级地方党委“减副”措施不仅获得了减少副职职数的效果，其更重要的意义在于它对革新体制和文化所产生的效应，在一定程度上抑制由于副职过多而造成的组织结构纵向化、官僚化倾向，克服由此产生的组织民主程度降低、执政能力弱化等弊端，并且淡化和削弱了各级党组织中盛行的“官本位”思想和“官僚主义”文化的不良影响。各级党委的“减副”措施不能单纯局限于减少副职职数，以适应减少副书记分管、实行常委分工体制的需要，而应当立足于执政的高度，着眼于长远执政，以实现组织结构民主化和提升执政能力为目标，进一步明确地方党委的职能，在党委职能合理化的基础上，明确副职的职能和权责，并将其视为执政党组织建设的重要内容。各级党组织减少副职的行动不应局限在党委领导层面上，除减少副书记职数外，还应当将“减副”措施逐步推展到各级党委的部门和部门内设机构，减少党委部门和内设机构副部长、副处长、副科长等副职的职数，在更广泛的意义上减少组织层次，发展组织民主，强化执政能力，提高组织效率。

二、政府系统副职的职能转型与规模控制

政府系统设置副职是一种管理现象，是普遍存在的一种行政体制和文化现象。在汉语中，“副”与“正”相对应，意思主要是“居第二位的、辅助的”，另有“辅助的职务、担任辅助职务的人”的意思。在英语中，deputy、vice、assistant等词的含义略有差别，但都有代表、助理、辅佐、代理人、受委托代理工作或职权的人等意思。通览世界各国，政府系统副职现象各不相同。澳大利亚政府设有一名副总理，但副总理兼任一个部的部长。在设有副总理的印度政府中，副总理兼任部长。这一类副职尽管有副职称谓，却不是真正意义上的副职，不承担辅佐和代理功能；在英国、德国、法国等国家，一般没有副职的称谓，但政府部门设有政务次官、国务秘书等职位，相当于部门或政府的副职，是部长或总理的助手，并承担某些方面的专项职责；在美国，联邦部门一般设有正副部长各1人，有些部门还设有专业副部长负责某方面特定事务。副部长主要承担辅佐、代理和替补职能，专业副部长依照法律独立承担专项工作［1］。

一般说来，在国外，政府或部门副职主要有辅佐、代理、替补三类职能，其中代理和替补功能被视为副职的首要职能，辅佐功能是副职的基本职能。在中国，政府系统副职履行着更为广泛的职能，分管某一方面的工作、负责某一“口”上的工作，使副职成为独立性极强的实权职位，并且副职还会产生一定的权力制衡作用，它实际上构成了一个系统中的独立层级，享有一定的职权，履行一定的职责，与待遇、荣誉等密切相关。据此，有学者将政府系统副职区分为两种模式，即辅佐型副职模式与分管型副职模式。在辅佐型副职模式下，副职职数很少，一般为1-2名，即使设置专业副职，数量也多为1-2人。辅佐型副职是正职的助手，权责比较有限，主要是从侧面辅佐正职履行职能，甚至在一定意义上只是一个虚职，权责相对较弱，仅在正职出现空缺后才能行使权力，实际发挥代理或替补职能。在辅佐型副职模式下设置的专业副职，其权责由法律明确规定，专业副职在法律规定的专项权责范围内辅佐正职。

在分管型副职模式下，政府系统副职相对强势，并在规模上常常处于膨胀状态。前苏联实行典型的分管型副职模式。据1982年10月统计，前苏联84个部和委员会的正副职共830名左右，其中正副部长在10人以上15人以下的部和委员会有39个，在15人以上的有5个。黑色冶金工业部有正副部长19人，其中部长1人，第一副部长3人，副部长15人；民用航空部有正副部长18人，其中部长1人，第一副部长2人，副部长15人。受前苏联组织模式的影响，在计划经济年代形成的分管型副职模式，与中国传统的“官本位”文化相契合，并新生了若干稳定存在的理由。比如，组织内部多设副职可以缩小管理幅度，可以解决由于管理幅度过宽而产生管理失效的问题；再比如，多设副职可以分散权力，避免权力过于集中于正职，作为一种组织制度安排，可以形成正副职之间的制约关系，防止专断和腐败；还比如，分散工作压力，弥补正职在经验、学识等方面的不足，确保决策质量；等等。基于上述原因，导致中国政府系统副职设置过多，甚至普遍地超额设置。比如，根据十届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案》设立的28个组成部门，有23个部门的副职人数超过4人，超额设定副职的部门超过82%。其中国家发展改革委员会副职人数多达12人，商务部副职人数达到7人，国务院28个组成部门副职超出最高法定限额33人，国务院半数以上的直属机构副职也都在5人以上。

政府系统副职设置属于公共管理问题。从公共管理的角度看，分管型副职分管（分工负责）几个相近或相关领域的具体业务，实际上就是主管政府工作的某些方面，主要在“方面”而不是“侧面”的意义上发挥辅佐的作用。尽管分管型副职仍被视为正职的助手，但更基本的是正职与副职之间形成领导与被领导的关系，副职实际上成为正职的下属，而分管（主管）又使副职与部门正职产生职能权限交叉，副职实际上成为职能部门正职的直接上级，从而在客观上形成了一个介于正职和职能部门之间、相对独立的决策和管理层。在分管型副职模式中，正职与副职之间形成了一定程度的分工和相互制约关系。副职对正职不具有附从关系，拥有比较独立的地位，正职副职一同形成“领导集体”（注：各级政府都设有常务会议，政府常务会议主要有正职和副职参加。根据《国务院组织法》第4条的规定，国务院常务会议人员由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。根据《地方组织法》第63的条规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府常务会议人员，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府常务会议人员，分别由县长、副县长，市长、副市长、区长、副区长组成。现行《政府组织法》确立的主要有正职和副职组成的政府常务会议，一般被人们视为各级政府的“领导集体”。）。副职作为领导集体的成员，分管某些领域的具体业务，在人事安排和具体决策中拥有提议权和一定的否决权，参与决策并就各种方案发表意见，多少起到了限制正职权力过分集中和“一把手”专断现象。从这个意义上讲，副职是一种制约正职权力过分集中的制度性安排。当然，分管型副职模式的效应应当从正反两个方面来看，分管型副职的负面效应非常明显，正如邓小平早在1980年就指出的：副职不宜过多，否则效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义［2］。分管型副职与辅佐型副职比较，相对强势，实际构成了组织体系中的一个层次，层级增多影响组织、管理和执行效率；分管型副职增多，权力体系复杂化，权力关系复杂性随之加大。相应地，事权分散，协调的需要增多，部门之间的矛盾演化为副职之间矛盾，副职之间的工作和权限冲突增多；分管型副职享有实体性权责，并与正职以及分管部门正职形成领导与被领导关系上的交叉重叠，其强势特征建立在权责相对模糊的基础上，很容易形成权责不明，既容易使正职摆脱责任，又容易使部门正职淡化责任观念和推卸责任，无法形成责任行政。

在政府机构改革过程中，减少副职已经纳入改革的议事日程。无论党政机关还是社群组织，减少副职的目的不仅在于减少副职职数，政府系统“减副”措施必须以政府职能转变为基础并以政府系统副职的职能定位为前提。有学者认为，在政府系统副职的设置上，应当实现分管型副职向辅佐型副职的转变，将政府系统副职的职能定位在辅佐、代理的意义上。在具体措施上，应当着力减少分管副职职数，增设专业副职，分别在总体上和专项上辅佐正职履行职能［3］。社会上也有观点认为，改革政府系统副职现状，应当以党委系统的“一正两副”、“一正三副”为摹本，使政府系统副职保持合理规模。众所周知，任何事物的改革都应当遵循事物自身发展的规律。辅佐型副职模式是否适应中国的实际情况，还需要进行深入研究。但削减政府系统副职数量是大势所趋，依法确定正职与副职的关系，克服副职过多带来的行政弊端，符合公共行政改革的趋势、政府组织体系科学化的要求和政府管理的基本规律。

如前所述，政府系统副职的设置应当在政府职能转变的基础上以明确副职职能为前提。政府的权责结构与执政党组织、民意代表机关、政治协商组织的权责结构不同，尽管都强调民主集中制，但党委、人大、政协的权责结构更倾向于民主，政府的权责结构更倾向于集中，政府系统副职与党委、人大、政协的副职在职能及其特征上会有所不同，政府系统副职的职能定位应当有利于实行行政首长负责制。改革政府系统副职现状，需要弱化其权能强势，以行政首长负责制为基础，结合“大部制”改革，实现政府系统副职职能转型，将政府系统副职的职能逐步恢复到国务院组织法规定的“协助”意义上（注：2008年，按照探索职能有机统一的大部门体制要求，新一轮政府机构改革对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。大部制改革不仅有利于完善政府部门职能和结构，提升部门的地位和权能，还有助于减少横向协调的工作量，改变分管副职设置的基础以及副职所处位置，使副职由正职与部门正职的中间转向正职的“旁边”，从而有助于副职转型，使其职能逐步合理化。）。

政府系统副职过多现象不仅表现在各级政府层面上，还表现在政府部门的内部机构中。政府部门内设机构规模一般不大但副职设置过多，造成了“官多员少”、“官多兵少”的组织体系失衡现象。因此，政府系统“减副”行动应当在政府、政府部门、政府部门内设机构等层面上逐一展开，以政府组织体系科学化为目标，转化副职职能并减少副职数量，从总体上限制“政府正职—副职-政府部门正职—副职—部门内设机构”这样的层级泛化现象及其消极后果。

三、政府系统副职的法治约束

政府系统副职是一种法律职位和法律现象。1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《国务院组织法》第9条规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人。”该法第11条还规定：“国务院可以根据工作需要和精简原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》第65条规定：“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。”在国家公务员制度中，每个领导职务层级都设有副职。根据《国家公务员法》第16条的规定，领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。即使是非领导职务，也由正副之分。《公务员法》第17条规定，综合管理类的非领导职务分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员等。在行政序列中，从副总理到副科长，其间包括副省部级，副厅局级，副县处级等，副职已经成为公务员序列中的重要层级。由于政府组织法治的欠缺，尤其是缺乏对政府系统副职职能和规模的法律约束，副职数量越设越多，并逐渐演变为官员职务晋升的一个必要的层级，成为增加组织层级、造成权责模糊、影响组织效率的一个顽疾。

政府系统副职的职能应当由法律明确规定。现行《国务院组织法》对副职职能的规定不够明确和完整。根据《国务院组织法》的规定，副总理、国务委员协助总理工作。各部、委员会的副部长、副主任协助部长、主任工作。《地方组织法》对副职的职能没有明确规定，但根据同样的原理，地方政府的副职协助正职工作，地方政府部门的副职协助正职工作。尽管《国务院组织法》规定副职协助正职工作，但组织法上规定的“协助”，其法律含义不够具体和明确。一般说来，“协助” 与“辅佐”同义，有协从、协管等含义，因此应理解为“侧面”辅助，没有限制和制约正职的意义，有利于实行行政首长负责制。但政府组织实践中的“协助”，意义明显地被扩张了，实际上已经逐渐演变成为“分管”甚至“主管”的意义。进一步明确“协助”的含义，实际上也是明确正职与副职的权责关系，从而控制政府副职规模，界准政府组织层级，形成政府组织的良性状态。

政府系统副职的规模应当由法律确定的。1982年机构改革前，国务院部门副职达到顶峰，有些部门副职多达17人。1982年5月，以五届全国人大常委会通过的《国务院部委机构改革实施方案的决议》为基础进行的政府机构改革，包括实施了减少国务院副总理人数的改革措施，国务院副总理从13人减少到2人。经过改革，各部门副职也减少了很多，机构改革的这项成果后来体现在1982年的《国务院组织法》中。根据《国务院组织法》的规定，国务院各部委和直属机构、办事机构副职不超过4人。但是，仅有11个条款的这部宪法性法律却没有得到很好地执行。从中央人民政府副职设置实践来看，尽管法律没有作明确的数量规定，副职规模也不宜偏大。考虑到副总理的位置不宜设置太多，于是增设国务委员，增设的国务委员实际上等于中央人民政府的副职。截止到2007年末，在国务院各部门中，副职设置仍然不够规范，28个部委中有17个部委、11个直属机构中有7个机构的副职都在5人以上，最多的部门还是发展改革委员会，副职多达9人。从某种意义上讲，国务院部门和机构过多设置副职，实际上已经构成法外设职，不符合国务院机构改革的基本原则，并违反了组织法具体的规范要求。1979年制定并经三次修改的《地方组织法》尽管没有明确规定政府系统副职规模，但规定“必要的时候可以设副职”，这实际上也构成了一种对副职数量的限定。但由于上行下效“潜规则”的影响，地方政府系统副职设置更处于失控状态，因此出现了铁岭、新乡、巩义、平江等地方的副职泛滥现象。控制政府官员副职规模，应当修改或者重新制定中央人民政府和地方人民政府组织法，进一步明确各级政府和政府部门副职数量，并强调《政府组织法》的严肃性，建立《政府组织法》的实施机制，明确违反《政府组织法》的法律责任，完善违法纠正机制和法律责任追究机制。

政府系统副职的设置应当遵循法定程序。政府系统设置副职要遵循科学管理的规律，根据实际需要，坚持“党管干部”的原则，遵循法律规定的程序。根据《宪法》和《组织法》的规定，地方政府副职与正职一样必须由地方人大及其常委会选举或决定产生。比如，《地方组织法》第8、9条规定，县级以上的地方各级人民代表大会选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；乡、民族乡、镇的人民代表大会选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。《地方组织法》第44条第9款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。从宪政和组织法治的角度讲，全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会拥有《宪法》和《组织法》赋予的政府组织建制上的程序权力，人大选举和人大常委会决定是政府系统包括副职在内的主要官员产生的基本程序。各级人大及其常委会应当充分行使政府组织建制方面的程序权力，维护政府组织法的权威和效力，为政府组织框架、政府官员职数把关，充分发挥对政府系统副职设置的监督作用。

结语政府组织法治化

政府系统副职过多现象既是政治问题，又是公共管理问题，亦还是组织法治问题。政府组织法治化与政府政策法治化、政府财政法治化构成政府法治的基础环节。在法治政府建设过程中，应当高度重视《政府组织法》的地位和意义，加快制定和完善《中央人民政府组织法》和《地方人民政府组织法》，以适应政府组织法治化和法治政府建设的需要（注：我国现行的《政府组织法》比较简陋，已经不符合当今民主政治、市场经济、社会发展和法治政府建设的需要。1982年12月10日通过的《国务院组织法》是“文革”过后民主法治重建初期的产物，已经过去将近30年了，整部法律总共11个条款。1979年7月1日通过的《地方组织法》，虽经1982年12月10日、1986年12月2日和1995年2月28日3次修正，也过去十几年的时间了，而且在总共5章、69个条款中，大部分条款是关于地方人大的规定。制定新的《政府组织法》，完善《政府组织法》的框架和内容，已经成为法治政府建设的当务之急。）。在法律体系中，《国务院组织法》和《地方组织法》地位特殊，性质上属于宪法性文件或称宪法相关法。副职超出法定限额设置的现象，被有些学者评论为违宪现象。尽管这样的观点还可以商榷，但这种“上纲上线”的评论有助于提升人们对《政府组织法》地位和作用的认识，有助于确立和维护《政府组织法》的权威和效力，有助于推进政府组织法治化进程。

政府组织法治化是一个宏大的问题，不仅需要修改或者重新制《定中央人民政府和地方人民政府组织法》，进一步明确各级政府及其部门的职能、体制、权限、编制、经费等基本内容，建立《政府组织法》的实施机制，明确违反《政府组织法》的法律责任，完善违法纠正机制和法律责任追究机制，还需要强化各级人大及其常委会在政府组织法治化方面的地位和作用；不仅需要强化各级人大及其常委会选举、决定等程序性权力对政府组织建制的效力，还需要扩大各级人大及其常委会在政府机构改革方案、“三定”方案制定过程中的主导和监督作用，以及建立和完善政府机构、官员编制等与行政经费预算的法律关系，充分发挥各级人大及其常委会通过财政权监督政府遵守和执行《组织法》的作用。

根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，全国人大及其常委会是国务院部委设立、撤销或者合并的决定机关和政府机构改革方案的批准机关。但是从政府机构改革的实践来看，全国人大或其常委会批准机构改革方案的权力只具有“走过场”的形式和象征意义，全国人大及其常委会在政府机构改革过程中更具实质意义的环节处于缺席状态。在改革开放以来的历次政府机构改革中，全国人大都是在没有任何实质性的辩论和没有任何修改的情况下，毫无例外地通过了国务院提交的政府机构改革方案。毫无疑问，各级人大及其常委会应当成为《政府组织法》的重要实施机关。政府组织法治化需要各级人大及其常委会全程参与政府机构改革和“三定”方案的制定，在政府机构改革和政府组织法治建设过程中发挥主导作用。

税政权和财政权不是纯粹的行政权，税政和财政改革不仅关涉到中央和地方的关系，还涉及到人大和政府的关系。在税政权和财政权的制度安排上，应当贯彻分权原则，逐步确立民意代表机关在公共财政领域的地位和作用，建立人大与政府之间的具有法律意义的“物质”关系。各级人大通过行使税政权和财政权，不仅可以控制政府的能量，界准政府与市场、社会的关系，保障市场自由和社会自治，还可以稳定和巩固政府机构、官员编制与行政经费预算的法律关系，从而控制政府机构和包括副职在内的官员规模，有效促进政府组织法治化。

参考文献：

［1］朱光磊.中国政府发展研究报告（第1辑）——公务员规模问题与政府机构改革［M］.北京:中国人民大学出版社,2008:283-289.

［2］ 邓小平.邓小平文选（第2卷）［M］.北京:人民出版社，1994:321.

［3］朱光磊,李利平.“从‘分管到‘辅佐：中国副职问题研究”［J］.政治学研究,2007，（3）：52-60.

Functional Transition, Quantum Control, Organizational Legalization of the Deputies to the Chief of a Government Office

XIAO Jin-ming

(Law School, Shandong University, Jinan 250100, China)

Abstract:

Improving the status que of the deputies to the chief of a government office is held an organic part of the governmental institutional reform, a basic requirement of the organizational legalization and scientization of the government. We must quicken the pace of organizational legality of the government, improve the framework and content of the government organization statutes, go on with the “macro-governmental-agency” reform based on the transition of governmental functions so as to elevate and increase the status and power of government agencies and make the functional transition of and gain a quantum control over the deputies to the chief of the government office, which is of great significance for both the government construction under the rule of law and the scientific systemization of the government.

Key Words:position of the deputy to the chief of a government office; functional transition; quantum control; organization law

本文责任编辑：汪太贤