叶天乐

尽管在欧盟宪法性文件里斯本条约迟迟得不到通过的阴云之下，诞生于1979年的欧洲议会仍将在2D09年迎来30岁生日。这三十年，欧洲议会选举走得跌跌撞撞。根据欧洲议会发布的民调，欧洲民众的投票率呈直线下降状态(见图表)。如果说战后欧洲大陆的局面是普遍的物质相对匮乏精神相对团结的话，现在的欧洲大陆所面对的局面则是普遍的物质相对丰富而精神相对分裂。

为什么参加欧洲议会选举的人数在逐期下降呢?如果可以自由选举自己的议员，针对欧盟关系每个欧洲人日常生活的公共政策发表自己的意见，进而影响欧盟的政策制定，不是一件关系自己切身利益的好事吗?为什么欧洲民众却不领情，不愿意参与呢?

造成这个被很多观察家称为“民主赤字”的原因有很多，但其中很重要的一个恐怕是年年爆料却年年难改的欧洲议会议员腐败问题。我们就从欧洲议会的构建和监督机制等方面，简单地谈一谈欧洲议会在反腐败方面的挑战和成果。

欧洲议会的建立宗旨和腐败问题

细究起来可能有不少讽刺意味，当初构建欧洲议会的初衷之一，正是希望欧洲议会由民众直接选举的议员们，能切实有效地监督欧盟其他机构的运行，保证这些机构及其工作人员的廉洁高效。而议会对自己的要求，从议会官方会址的建制就可见一斑。仔细观察位于法国东部城市斯特拉斯堡的欧洲议会会址，会发现整个议会大楼就像一艘巨轮，而在其全部以透明玻璃制作的外墙上，写满了各种语言的“欧洲议会”四个字。完全透明的玻璃外墙，象征着议会的“公开透明”；而各种语言的标语，则象征着欧洲议会将公正地代表议会各成员国的声音。

但是欧洲议会这些年来的发展，却让当初附加在它身上的这些美好意愿成了空话。这些所谓代表“欧洲民众的声音”的议会议员们，几乎从议会创立初期就开始不断被爆出腐败丑闻。

20世纪80年代，欧洲议会曾出现每年高达400万比利时法郎(约合10万美元)财政漏洞，而钱财漏向何方竞无从查起。90年代，欧洲议会财政丑闻时有曝光，查处也是雷声大雨点小。

1998年，著名的荷兰人保罗·范·比特南在担任欧洲委员会助理审计官期间，揭发了欧洲议会议员的腐败行为，直接导致以欧盟主席雅克(曾任卢森堡首相)为首的整个委员会成员于1999年集体引咎辞职。根据比特南先生整理的材料，保守估计超过一半的议会议员存在违法乱纪行为。其中有为了骗取会议补贴的，在会议签到簿上签上大名就扬长而去；有为了骗取出差补贴的，谎称周末出差，或者坐飞机经济舱而报销为公务舱；最严重的是所谓“议员助手腐败”，一些议员为了骗取助手经费，申报自己的家人——妻子、孩子甚至祖父——为自己的助手。除此之外的种种开假发票报账的行为更是数不胜数。

但是在比特南事件中，除了迫使委员会成员集体辞职外，似乎并没有能够推动更多的相关法律或政策的规制。在2003年6月，BBC监制的特别节目中还采访了某位欧洲议员，他连续5年雇用他的妻子作为他的助手，而面对镜头该议员坦然地说：“我是雇佣了我的妻子，这里面的所有工作人员都知道，但是她是有能力的，我不觉得这有什么问题。”

虽然在中国的历史故事中，也曾经有过“外举不避仇，内举不避亲”的佳话，但是似乎也有“瓜田不纳履，李下不整冠”的警示吧?如果有能力的话，为什么不愿意参加统一的考试应聘程序呢?类似的漏洞，竟然一直没能填补。直到2008年年初，对于欧洲议会议员雇用家庭成员或者资助家族所有的企业的禁令还是迟迟颁布不下来。究其原因，每年仅凭这两项“灰色收入”给每位议会成员带来的“红利”超过12万英镑。如此肥厚的一块肥肉，议员们在基本没有任何风险或成本的情况下就能吃到，哪里会再想累积起来每年给欧盟带来1亿英镑左右的亏空损失呢?

欧洲议会里出现的腐败，范围之广(保守估计有超过一半的议员染指)，程度之深(保守估计，不到8D0名议员每年腐败金额超过1亿英镑)，让人瞠目结舌。然而年年改革，却总是雷声大雨点小，1998年提出的问题直到2D08年还没有解决，欧洲民众似乎只能用脚投票，以不参与选举做无声的抗议了。

欧洲议会腐败的制度根源

一定有人觉得很奇怪，欧洲各国不是一直宣称自己“民主高度发达，政府高效廉洁”的吗，为什么欧洲议会中同样的欧洲人会出现这么多这么严重的腐败问题呢?我们的印象并没有错，大部分欧盟成员国的国家政府都比较清廉，腐败问题相对小得多。根据透明国际2008年的专业评估报告，大部分欧盟成员国的清廉指数在全球排名中都比较靠前。以10分为满分计，比如欧盟的两个核心国德国和法国，分别以7.8和7.3的清廉指数高居全球廉洁政府排名第16和第19名。其他相对小国，如丹麦和芬兰，两者同以9.4的高分傲居全球廉洁政府榜首。卢森堡和英国以8.4的高分同居第12。甚至部分新加入欧盟的国家，比如刚刚上任欧盟轮值主席国的捷克共和国，也以5.2的分数居于第41位，作为一个十几年前刚通过革命健全民主制度的国家，这样的成绩已经是非常不错的了。

但是同样是欧洲，为什么在欧洲议会里就出现这么多腐败问题呢?这个问题的主要根源在于欧洲议会的制度建设不完善。

如前文所说，欧洲议会相对于欧盟其他公共机构的成员构成方式(或国家任命或委员会投票等)，可以说得上是最民主的地方。因为至少每个议员都是直接由民众“选”上来的。但是稳定成熟的民主机制，单靠选举过程的民主是远远不够的，还需要有一整套公开透明的监管机制作保证，否则再“民心所向”选上来的官，也很少能禁得住“糖衣炮弹”的诱惑而不浑水摸鱼的。

所谓公开透明的监管机制，最基本的是所谓的“可责性”(liability)，也就是选举人当选后做出的决策要向选民公开。因为只有这样，选民才能将选举人的决策和选举人竞选时的承诺作对比，两者一致就算合格，两者(如果没有合理理由的情况下)不一致则可以在改选时将其换掉。否则假如候选人上台之后，所有决策都是秘密进行，选民们怎么能确定当初支持的竞选方针得到实施了呢?

除此之外，公开透明的监管机制还包括定期的换届选举。法国思想家贡斯当曾经指出：“真正的选举从第二次开始”。原因是第一次选举时，哪怕选举过程很民主公开，仍然不能保证候选人被选上后严格根据自己竞选时的承诺做事，换句话说就是选民对当选者缺乏实质的监督，当选人当选之后只要不违反民法刑法，就能相当自由地行事，即便他不兑现竞选时的承诺，选民也别无他法只有大呼上当而已。但是如果有第二次选举的话，候选人即便头一次被选上了，仍要考虑下一次连任的问题，做事

显然不会过度偏离自己的竞选承诺。第二次选举相当于孙悟空金箍棒画下的圈，任凭外面的妖魔使出怎样的诱惑，当选人权衡之后，往往都会选择留在圈内争取连任。

但是现在的欧洲议会议员，对于欧洲人民来说就像“远在天边”的议员。这些议员候选人，一般民众可能根本就不认识，也不清楚他们有过怎样的资历。更糟糕的是，欧洲议会的议员人数，从1986年的518名，增加到1992年的567名，到2004年达到732名，2007年更是增到785名。欧洲议员的总人数太多，要在欧盟议会如山一样的文件中找到当初投票选举的候选人的决策，实在不是一件容易的事情。想想看，在785名议员中辨别出当初选举的议员对某个提案投了yes还是no?更何况，有些时候议员的表决结果是无法查询的，因为他们的表决将以政党团体为单位集体给出。这样一来，在欧洲议会的浑水中，议员们作怎样的表决，就很大程度上脱离了民众的监督，哪怕是做出违背自己国家利益(但有利于自己利益或自己所属党团利益)的政治交易，也不会有任何竞选风险。

而且，欧洲议会议员的位置是允许连选连任的。现在的议员们大部分都能稳稳当当地连任，倒不是因为他们能力高做事好，而是因为选民根本无法监督他们的决策，也就鲜有动机换届。没有连任的压力，议员们也就更加“无法无天”了。

欧洲议会的建制初衷，是希望其作为对其他机构(欧盟理事会和欧盟委员会)的一个制衡机构(checK)，能监督他们的运行正常，避免腐败问题。但设计者们却忘了“监管者”本身也需要监管，如果最天然的监管者选举人不能发挥作用的话，就需要比较完善的法律规范和检查机制做补充。可惜欧洲议会根本无法通过有害议员利益的内部条例，比如为了杜绝骗取周末出差补贴，上世纪80年代就有某议员曾提出过出差应该实报实销，但投票时仅有9票赞成，434票反对。

欧洲议会的反腐经验和成果

欧洲议会因为建制的缺陷出现了很多问题。议员腐败作为其中比较严重的一个，其实长期以来都没有引起人们的警觉。因为这些腐败往往都是悄悄地进行，“打枪的不要”。但是近几年，由于众多媒体越来越多的关注，欧洲议会议员腐败的问题越来越广泛地得到揭露，从而间接促使议会进行改革。媒体，在西方有时被称为“第四权力”，意思是除了行政、司法、立法三权之外的第四种社会力量。它不仅能对前三种传统政治权力起到查缺补漏的作用，往往还能对这三种权力起到制衡作用。在欧洲议会议员腐败的问题上，媒体的作用非常重要。譬如BBC坚持不懈地对议员腐败的问题进行长期关注和跟踪报道。如果没有他们的报道，欧洲人民对这个问题的敏感度至少不会像现在这么高，欧洲议会的改革也就更加遥遥无期。

除此之外，制度方面值得一提的是欧盟独创的独立监察员制度。早在20世纪90年代初，丹麦就曾经建议将本国的行政监察员制度引入欧洲议会，完善对欧洲议会的监督体制。后来几经商议权衡，终于在1994年正式成立了欧盟监察专员署(111e European Ombudsman)。(编者注：Ombudsman是指专门调查公民对政府或其公务员的不满的官员。来自古斯堪的纳维亚语。瑞典1809年就成立了司法巡查局，专门管理调查政府和公民之间事务的司法权益)。根据《马斯特里赫特条约》的相关规定，监察员由欧洲议会选举产生，向议会报告工作，任期由议会决定，可连选连任，但一般不能解除，除非个人提出辞职，或犯下严重错误，或不能再胜任工作。根据条约规定，独立监察员必须以欧洲整体利益和公民利益为重，完全独立地履行其职责，不得寻求或听从任何政府或机构的指示，不得担任其他政治上或行政上的职务。监察专员的地位相当于欧洲法院大法官，行事完全独立，有权调查任何相关文件档案，一般情况下，任何单位和个人都不能拒绝合作。除了调查权限大之外，监察员的管辖范围也非常广，他的管辖范围包括欧洲理事会、欧洲部长理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院、欧洲审计院、经济社会委员会和各地区委员会、欧洲银行和欧洲投资银行，以及其他附属机构。而且最重要的一点是，独立监察员可以直接受理任何欧洲公民的投诉。

从制度上分析，欧盟监察专员制度或许还有不足的地方。比如监察员由欧洲议会选举，任期由议会决定，这一点或许对监察员的独立性是一种潜在的限制。至少监察员在调查议会议长时或许会犹豫一下，考虑是否想再获得议会肯定再任一期。现有监察员机制的其他国家(比如丹麦和挪威等)，监察员一般由第一行政长官任命，且任期由宪法固定，监察员被任命后完全独立。

但是，无论是媒体监督也好，还是监管员监督也好，都是问题出现之后的解决方法。从源头消除腐败的方法，还是要从建立健全民主机制做起。因为选举人是天然的监督者，如果制度设计得完善合理，被选举人的行动、决策自然置于群众的火眼金睛之下，附加的监督机制仅仅需要稍加辅助就能得到一个相对满意的结果。否则就像偌大一个欧盟，近5亿人口就依靠一两个独立监察员的话，哪怕这些监察员有三头六臂或天大的本事，也永远查不完这无数的议员腐败案。