江苏省委农办课题组

县域是我国行政治理的基本单元，聚集了大部分农村人口，是全面推进乡村振兴的前沿阵地和城乡互动的最前沿，是推动城乡融合发展的重要切入点和最终实现的主战场。习近平总书记强调，要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。江苏县域经济实力强，城乡发展比较协调，有基础有条件加快县域内城乡融合发展，在推进农业现代化上走在前。

江苏县域经济发达，新时代发生新变化呈现新特征

江苏现有40个县（市），辖469个乡镇、8858个村委会（居委会）、144516个村民小组，乡村户数832.9万户；县（市）户籍人口4025.3万人，占全省总数的51.1%；县（市）常住人口3778.4万人，占全省总数的44.4%。近年来，随着新型城镇化和乡村振兴的加速推进，县域在城乡结构体系中的地位不断上升，在人口流动、产业布局、消费供求、乡村面貌等方面发生了新变化、呈现出新特征。

乡村人口向城镇流动趋势放缓，且县城和小城镇成为落户重点空间。近年来，农业转移人口更多在省域内流动，农民到县城居住、向县城集聚的现象更为普遍。第七次全国人口普查数据显示，与第六次全国人口普查相比，江苏农村常住人口减少趋势进一步放缓。江苏40个县域城镇化率在第七次全国人口普查中普遍提升10个百分点以上，其中苏南地区县域城镇化率普遍在70%～75%，苏中地区县域城镇化率在60%～70%，苏北地区普遍低于60%。2021年，苏中、苏北县域人口整体净流出，流出比例最高的是滨海县，净流出人口占户籍人口31.1%；苏南县域人口整体净流入，昆山市年末人口净流入96.85万人。随着乡村、小城镇、县城发展水平的不断提升，以及农村户籍红利和本地发展潜力的不断显现，县域城镇对人口产生了可观的拉力，就近就地落户渐成主流趋势。小城镇（含城关镇）与大城市相比对人口的吸引力逐步增强，2011－2021年的10年间，全省市辖区（扣除“县改区”等区划调整因素）人口累计增长11.4%，而小城镇镇区人口同期增幅21.5%，苏北地区已就业农业转移人口居住在小城镇镇区的占53.62%，苏南、苏中地区靠近城市的小城镇镇区人口增幅超30%。人口向镇域集中促进小城镇发展，镇域经济成为城乡融合发展新支点、经济高质量发展新平台，全省县域有中国百强镇36个、全国特色小城镇22个、全国“一村一品”示范村镇107个、省级特色小镇78个。

产业布局加快向县域转移，乡镇成为重要承接地和集聚区。近年来，大中城市疏解产业逐步向县域延伸，农产品加工业、农业生产性服务业向县城集聚趋势更加明显，一些扎根乡镇、城乡联动的优势特色产业集群逐步形成。县域尤其是县城正从产业配套的承载地向经济发展的主阵地转变，提高县域综合实力的同时也为加快城乡融合发展夯实产业基础。经济结构更加协调，2021年江苏县域一二三产业结构为6.3∶47.8∶45.9，与2015年相比，第一产业比重下降0.9个百分点，第二产业比重下降1.3个百分点，第三产业比重上升2.2个百分点，二三产业比重相当，其中太仓、东台、句容第三产业比重已超过50%，经济结构呈现持续优化态势。农业多元价值有力彰显，农村一二三产业融合发展，近年来农产品加工业、乡村旅游、农村电商等成为县域经济的增长点。苏中、苏北小城镇经济总量较小，第一产业更具优势，苏南及沿江地区小城镇二三产业基础雄厚、实力较强，东陇海沿线地区小城镇依托互联网新经济成为新发展亮点。乡村多重功能逐步显现，在乡村布局产业链或产业链的重要部分，农民就地就近转移就业有了新去向。兴化市戴南镇的不锈钢产业和市经济开发区食品产业作为兴化经济的支柱，吸纳了全市10多万就业人口。2021年全省农村转移劳动力中，省内就业的外出农村劳动力占外出劳动力总数的82.4%，其中又有32.9%为乡外县内就业，同比提升2.6个百分点。经济强县分布日趋均衡，2022年，江苏40个县（市）均达到县域经济强县标准，全国综合实力百强县江苏占了25个，“千亿县”数量达到21个。25个百强县中，苏南10个、苏中9个、苏北6个，传统意义上的以长江为界的经济分野，已不那么明显。2022年，全国综合实力千强镇前100强榜单江苏有36个镇入选，19个镇在40个县域内，排在全国千强的经济发达镇200多个，这些乡镇在产业集聚、人口吸纳上的体量并不亚于中小城市，发挥的作用与中小城市同样重要。

县域消费能力和水平迅速提升，成为经济发展的重要驱动力。随着县乡村三级商业网络“补链”“补网”和消费升级，县域消费市场规模持续扩张，消费结构持续优化，消费新业态新模式蓬勃发展。县域商业体系逐步完备，2022年，省财政统筹省以上资金2.33亿元，共支持建设县级物流配送中心、乡镇商贸中心、乡镇快递物流、村级新型便民店、村级寄递物流综合服务站等约1300个项目，县城大型商超、知名品牌连锁基本入驻，县级农村物流中心覆盖率、乡镇快递网点覆盖率、建制村快递服务通达率实现100%。农民消费水平稳步提高，2021年，全省城镇居民人均消费3.7万元，同比增长18.4%；农村居民人均消费首次突破2万元，同比增长24.1%。消费市场总体规模加速扩张，2021年，江苏县域社会消费品零售总额为1.51万亿元，是2015年的1.7倍；县域社会消费品零售总额超过200亿元的有28个，比2015年增加13个，连续保持经济增长的强劲驱动力。全国县域消费百强县中，江苏有12个，数量位居全国前列。

县域内村庄分化趋势明显，基本公共服务逐步向乡村延伸。近年来，随着农村人居环境整治提升、农房改善、特色田园乡村建设、传统村落保护等工作的推进，乡村面貌全域提升，特别是规划发展村庄，城乡交通、供水、信息通信网络、物流体系建设等加快进村入户、提档升级、逐步实现一体化，同时，教育文化、医疗卫生、社会保障等基本公共服务也开始逐步向乡村延伸。人居环境明显改善，农村生活垃圾集中收运率已超过99%，生活污水治理率42%，改善苏北地区农村住房条件32万多户；打造省级特色田园乡村593个，实现涉农县（市、区）全覆盖；保护发展省级传统村落502个，苏南地区占比50%。基础设施互联互通，稳步推进农村供水管网更新改造、生态河道以及农村公路、危桥改造等建设，城乡基础设施基本实现互联互通，并加快向村组覆盖、向户延伸，规划发展村庄等级公路通、农村区域供水等基本全覆盖。基本公共服务水平持续提升，义务教育巩固率100%；基本做到每个建制乡镇1所公办卫生院、每个行政村1个村卫生室；以设区市为单位实现城乡低保同标，平均保障标准每人每月823元；城乡居民基本养老保险基础养老金省定最低标准提高到每人每月192元；城乡居民基本医疗保险财政补助标准每人每年不低于640元。城乡生活品质落差正在持续缩小，农民群众对公共服务的诉求与期望更高。

加强顶层设计，谋划新征程县域内城乡融合思路举措

深入落实“在推进农业现代化上走在前”的重大任务，高水平建设农业强省，加快建设农业现代化示范区（先行区），必须要以县域为切入点，在促进城乡高水平融合上走在前列。总体上看，由于发展水平、区位条件、资源禀赋差异，江苏县域城乡融合发展水平存在不平衡现象，大体呈现苏南高于苏中苏北、城市周边高于传统农区的特点。考虑到江苏工农城乡关系所处的历史方位，结合县域经济发展中的新变化新特征，需要对县域内经济发展与城乡融合做出统筹谋划。

基本思路：把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划。推进城乡融合发展，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。当前，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。总体来看，江苏城乡二元结构尚未打破，优势生产要素向城市单向流动的格局尚未根本改变，城乡收入的绝对差距还在拉大，不平衡、不充分问题依然有所体现。推进城乡融合，要以县域为突破口和重要切入点，统筹考虑工与农、城与乡，做到一体谋划、通盘考虑，通过建立城乡融合的体制机制，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。

基本原则：遵循城乡发展建设规律因地制宜循序渐进，突出农民主体共建共享。城镇化是大趋势，江苏常住人口城镇化率达74.4%，初步构建了区域性中心城市-中小城市-小城镇的城镇体系格局，但同时还有2200多万人口生活在农村。需要树立城乡一盘棋理念，突出以工促农、以城带乡，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制。需要稳妥把握改革时序、节奏和步骤，考虑全省各地经济发展水平、文化传承和风土人情差异性，尊重基层首创，充分发挥地方积极性，分类施策、梯次推进，试点先行、久久为功，形成符合实际、各具特色的改革路径和城乡融合发展模式。需要坚持农民主体、共享发展理念，考虑城乡融合是一个以人为本、共同发展的动态过程，对于进城入镇的农民，要回归到推动更多人口融入城镇的本源上来，满足其对更多的就业机会和发展途径的需求；对返乡下乡的市民，既要保障投资创业的合理收益，又要防止“富了老板、穷了老乡”损害农民利益。

具体路径：围绕消除城乡生活品质落差，致力改善农村生产生活条件。长期以来，城乡基础设施水平和公共服务质量的差距，是乡村吸引和留住人才的障碍，也是城乡融合发展的短板。调研发现，各地推进县域城乡融合发展的工作重点、抓手载体以及具体做法有所不同，但总的方向都是为了让农民和市民不再有明显身份界限、城乡居民不再有明显生活品质落差。寻求促进城乡高水平融合的路径，还要继续从这个思路出发，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。要持续推进基础设施互联互通，拉近城乡时空距离。目前，江苏省县域内劳动力“城乡双栖”“工农兼业”“城乡通勤”比例提高，对道路交通、人居环境等基础设施水平提出更高要求，需要全力抓好普惠性、基础性、兜底性民生建设，重点推进农村公路与城镇道路、村内道路的衔接，持续改善农村住房条件，统筹推进厕所革命和农村生活污水治理，高标准推进乡村建设。要加大城乡统筹力度，推动社会保障制度并轨。目前，江苏农村低保标准全面实现以设区市为单位的城乡并轨、同城同标，但医保、养老等保障水平城乡间还有不小差距。要在加快构建城乡均等的基本保障全面覆盖、补充保障协调发展、兜底保障无缝衔接的同时，探索建立针对家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体和各类“新农人”群体加入城镇职工养老保险、医疗保险的制度体系，调动其干事创业的积极性。要对照基本公共服务清单，推进公共服务下沉。目前，江苏许多乡镇已具备小城市甚至中等城市城区的人口规模，但这些乡镇的公共资源，特别是公共服务设施、市政公用设施与实际民生需求相比存在很大缺口，“小马拉大车”的现象凸显。要在明晰乡镇功能定位的基础上，落实基本公共服务清单和基层基本公共服务功能配置标准，确保群众就近就便享受高质量公共服务。

重点内容：增强县域经济发展内生动力。各地的实践均表明，县域经济实力越强，对城乡融合的带动作用也越明显。一个地区的经济实力强不强，一看有没有支柱产业的支撑，二看资源要素利用效率高不高。苏南地区在城郊兴建乡镇企业，不断拓展外延，城市向农村辐射更多资源，带动农村进一步发展。促进县域内城乡融合，一方面，要发挥县域经济的带动作用，实现以工促农、以城带乡。这其中，关键是要有产业支撑，因地制宜发展适宜产业，壮大县域富民产业，通过产业园区集聚、营商环境改善、公共资源要素优化配置等措施，协调县城、镇域各自区位优势，实现城乡产业协同发展，提升县域经济发展活力。有序引导乡村承接县城疏解产业转移，在县域内形成产业发展共同体，形成共同利益机制。另一方面，要深化农村改革，激活乡村要素活力。基层普遍反映，当前乡村产业和乡村建设的用地需求还难以满足，实际工作中的基础设施建设、工商资本下乡、农文旅项目落地，土地是主要制约因素。深化农村“三块地”改革，是激活要素的关键点和突破口。在搞活承包地经营权上，可总结推广盐城等地“小田变大田”、南通等地“先流转后建设”的模式，提高土地规模效益。在搞活宅基地使用权上，要用好宅基地制度改革试点，积极探索闲置宅基地科学利用、宅基地使用权的自愿有偿退出制度。在集体经营性建设用地入市上，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制，依法有序推进乡村公共空间治理，有效盘活利用分散的农村建设用地。

抓住关键环节，加快推动县域内城乡融合发展

促进县域经济和城乡融合发展，应放在实施新型城镇化和全面推进乡村振兴两大战略中统筹考虑，具体工作中要注重抓住几个关键环节。

抓好布局。要抓住规划引领这个关键点，统筹城乡国土空间开发格局，强化空间用途管制，推进城乡统一规划，优化乡村生产生活生态空间。进一步强化乡村地区规划引领。一是完善县级国土空间规划体系，严格落实省级国土空间规划确定的约束性指标和管控要求，优化城镇体系和中心城区功能布局，统筹各级各类园区发展，划定工业用地控制线，大力推进低效土地、存量土地再开发，提高土地节约集约利用水平，保障实体经济高质量发展。二是有序推进镇村布局规划动态更新，分类推进村庄规划建设和整治提升，把规划发展村庄作为未来乡村发展和人口集聚的主要空间载体，避免过程性浪费和无效投入。三是积极有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制，全域全要素统筹安排各类设施和用地布局，系统加强乡村发展用地保障和规划引导。四是积极推进重点镇发展。借助重点镇城乡要素双向流动的平台优势，全力培育有利于城乡融合发展的新经济新产业新机制。以产业发展为龙头，做大做强，提振重点镇内生发展动力；以设施配套为支撑，做优做先，夯实重点镇发展基础保障；以空间塑造为抓手，做精做特，提升重点镇人居环境品质。

抓住人才。推进新型城镇化要坚持以人为核心，强化人才“第一资源”和战略性、基础性支撑作用，创新体制机制，畅通县域内人才流通渠道。一是以县城为突破点推进城乡户籍制度改革，全面落实取消县城落户限制政策，确保新落户人口以及农民工等非户籍常住人口与县城居民享有同等公共服务。二是推进转移人口市民化，建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，对吸纳农业转移人口落户多的县城重点支持，为县域经济社会发展提供更好的政策保障。三是引导各类人才积极投身乡村振兴，鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地，着力提升农民工就业质量和技能水平，带动农民工就近就业，允许符合一定条件的返乡回乡下乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户。通过创新农村集体经济组织人才加入机制，探索赋予引进人才“新村民”资格和申请宅基地资格权，引导参与农村建设的人才深度融入乡村。鼓励科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业，允许科研人员以多种生产要素入股，与民间资本、村集体经济组织共创企业。推动乡土人才评选、规划师下乡等。

抓活要素。促进城乡高水平融合的关键是发展城乡一体化的统一要素市场，实现要素资源的高质量配置。一是持续扩大农业农村有效投资，以农业农村重大项目建设为抓手，引导城市资本、市场、技术、管理等资源要素向农村集聚，推动工农城乡关系调整和农村生产生活方式变革。促进金融赋能乡村，推进乡村资产的金融转化，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。探索建立抵押资产处置机制，探索建立农村承包经营权市场化回购托底制度，提高抵押物流转、回购、处置效率。二是落实优先保障农村一二三产业融合发展用地政策，落实市县每年用于保障农村一二三产业融合发展的用地计划应不低于省下达新增计划5%的责任，积极探索实施点状供地等灵活供地方式。三是落实金融支农政策，完善县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，积极拓宽农业农村抵质押物范围，进一步降低融资门槛和融资成本。

抓优服务。继续加快基础设施和基本公共服务向村覆盖、往户延伸，努力让乡村具备高水平现代生活条件。一方面着力强化农村地区公共服务能力建设，坚持保基本、强基层、兜底线，持续加大对农村特别是苏北镇村两级公共服务设施的支持力度，补齐农村公共服务短板弱项。另一方面促进更多公共资源向农村地区下沉，确保幼有所育、学有所教等“十有三保障”服务项目落地落实，同时加强统筹协调，做好民生政策的横向协调、纵向衔接、地区平衡，促进更多公共服务资源向农村地区下沉、向农村弱势群体倾斜，让广大农民获得感更加持续。□