韩永

近日，国家卫健委联合公安部、最高法、中央网信办等9部门，制定并发布了《关于加强医疗监督跨部门执法联动工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》共有16条，从建立工作机制、突出重点执法、创新执法手段等三个方面，作出了具体要求。

其中，在突出重点执法部分，《意见》一方面用了相当大的篇幅，对打击非法行医作出专项安排，包括建立多部门协作的工作机制、保持高压打击态势、“查早查小”等，另一方面，《意见》其他部分的很多内容，比如规范民营医院等部分，也与打击非法行医构成上下游关系或有其它密切的联系。

而在两个月前，最高人民法院发布6起非法行医类犯罪典型案例，涉及妇产、医疗美容、辅助生殖、口腔等有代表性的领域。最高法数据显示，非法行医近些年呈现出两個特点，一是该类犯罪的数量、人数均呈下降趋势，2022年一审审结的案件数量较2018年下降约50％，审结的人数较2018年下降约46％。另一方面，此类犯罪仍然屡禁不止，且为了规避打击，呈现出场所愈加隐蔽、流动性大、屡罚不改等新特点，涉及案件类型也从传统领域，向新兴的医疗美容、辅助生殖等领域延伸。

从已经披露的案例看，非法行医呈现出打击时就消停一阵、不打又死灰复燃，且违法的形式、内容和应对打击的能力均随形势不断进化的特点。在这一过程中，民众安全意识淡薄和侥幸心理、违法者的牟利诉求和成本偏低，以及执法者的力有不逮，都是造成非法行医屡禁不止的原因。

人们在选择医疗机构时，对费用高低、时间成本、安全系数等因素的考量，决定了他们是否会选择非法医疗机构。在这一过程中，对安全的考量有时候并不能占据主导地位，特别是对那些经济不宽裕、教育程度不高、辨别能力不强的人来说，非法医疗机构看上去是一个“性价比更高”的选择。所以，在经济相对落后的农村和城乡接合部，非法行医表现得更为猖獗。

非法医疗机构的价格低廉，通常是因为省下了“不该省的成本”，比如低薪聘用没有行医资格的人员、不严格遵循消毒等必要流程、行医环境简陋不符合规范要求等，这些都埋下了安全隐患。在最高法公布的“宋某兰非法进行节育手术案”中，宋某兰不仅没有医生执业资格，甚至没有专门的行医场所，她在自己的药店内为熊某君进行终止妊娠手术，未进行系统性抗感染治疗，引发脓毒败血症，致被害人死亡。

在这方面，很容易陷入一种恶性循环：为了躲避相关部门的打击，非法医疗机构或者是处于隐蔽状态，或者成为“打一枪换一个地方”的流动游医，这就更难保障行医环境的安全规范，这些风险最终都会转嫁给患者。

在很多非法行医者看来，非法行医不仅投入少、利润高，因其地点和行为的隐蔽性，被相关部门查处的概率也较低，取证也很难，如果不是发生了医疗事故起了纠纷，非法行医通常是“当事人之间的秘密”，一个愿打，一个愿挨。

即便被执法部门查处，现有的惩罚机制有时也达不到足够的震慑效果，做不到以儆效尤。现有的惩罚机制以行政处罚为主，包括取缔、没收药品及器械和非法所得，但一方面非法所得比较难认定，取证困难；另一方面，非法行医往往医药分离，即使被取缔，也损失不大。

贵州省卫健委在2019年回复人大代表齐慧的相关建议时指出，“现阶段适用于打击非法行医的法律条款，主要有《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》《中华人民共和国执业医师法》等，这些法律均颁行于上世纪90年代，以当时的社会经济发展水平为基础，多年未补充修订，这些法律条款规定的处罚标准已远低于目前的收益水平”。

1997年刑法修订，增设了非法行医罪，2008年最高法院也出台了关于非法行医的司法解释，从刑法设定和情节认定上提供了保障，但中国人民大学法学院教授刘明祥曾就辽宁省的数据指出，非法行医案件大多是行政处罚，受到刑事处罚的比较少，法律的威慑力显得还不够。

此次十部门联合出台的《意见》中也指出，要解决好异地两次行政处罚未能及时移送追究刑事责任的问题。另外，执法人员的力量不足，难以保证日常监督的效果，也成为一个掣肘。

整治非法行医，显然是一件立足长远、着力日常、需要持续用力的事，这需要执法机构更为有效的日常监督，相关法律规定更能罚当其罪，主流诊疗渠道看病难和贵有所缓解，同时，更重要的是，民众的安全防范意识和鉴别能力要一步步提升。