汤艾馨 朱斯雅 李玉海

摘要：[目的/意义]分析现有数字包容政策现状，对数字包容政策进行量化评价，为今后弱势群体数字包容政策的制定与完善提供支撑与参考，协助信息弱势群体融入数字生活，享受数字红利。[方法/过程]基于科学的编码方法，构建“政策结构—政策工具—政策效力”的三维量化评价框架，对中央以及地方政府发布的109项数字包容相关政策进行挖掘，梳理现有政策存在的不足，以实现数字包容政策优化。[结果/结论]研究发现，政策主体参与广度、政策工具配置等存在一定不足，限制了政策效力的实现。需要政府部门调动参与主体积极性，合理配置政策工具，以推动弱势群体数字包容政策的系统发展，从而协助信息弱势群体更好地掌握数字技术。

关键词：数字包容；数字鸿沟；PMC指数模型；政策文本

分类号：G251

引用格式：汤艾馨， 朱斯雅， 李玉海. 基于PMC指数模型的数字包容政策文本量化评价[J/OL]. 知识管理论坛， 2024， 9（1）： 79-92 [引用日期]. （Citation： Tang Aixin， Zhu Siya， Li Yuhai. Quantitative Evaluation of Digital Inclusion Policy Text Based on PMC Index Model[J/OL]. Knowledge Management Forum， 2024， 9（1）： 79-92 [cite date]. http：//www.kmf.ac.cn/p/379/.

1  引言/Introduction

随着第四次工业革命的兴起，数字化转型成为主流趋势并且迅速蔓延到各行各业中。二十大以来，数字中国建设在中国人民砥砺奋进中取得显著成就，数字服务效能不断增强。然而，数字技术传播与应用具有一定的门槛，老人、残疾人、妇女儿童等群体因生理、生活环境等因素沦为数字弱势群体被排斥在数字社会之外，形成数字鸿沟。如何弥合数字鸿沟，让所有人都平等地使用数字技术，成为全世界关注的重要议题。习近平总书记在二十国集团领导人峰会上强调，“应该携手帮助发展中国家和弱势群体融入数字化浪潮，弥合数字鸿沟”[1]，表达了消除数字鸿沟的决心。在弥合数字鸿沟的实践过程中，数字包容逐渐进入大众视野，并得到关注。数字包容是指所有人都拥有平等的机会使用ICT（information communications technology，信息通信技术），帮助人们更好地在数字化背景下参与各项社会活动，打破数字壁垒，消减数字鸿沟[2]。政策作为国家宏观层面上弥合数字鸿沟、促进数字包容的工具，通过构建客观、系统、科学的政策量化评价体系，对数字包容政策完善、优化有着直接的现实意义，从而更好地为我国数字化转型服务。

在数字包容实践方面，国外已有相对丰富的经验，集中在数字素养教育培训、数字包容政策制定等方面。C. Smith[3]提出数字包容的3个关键要素（价值、可持续性、可扩展性）和4个组成部分（公平、卓越、机会、授权），用以揭示数字包容项目和解决数字鸿沟的差距；C. Keatin等[4]通过定性分析研究南非妇女融入数字生活的动机和行为，发现妇女可以通过一系列策略和培训，展现其极大的数字社会嵌入性；S. Jamil[5]利用数字鸿沟框架，进一步揭示巴基斯坦现有弥合数字鸿沟措施的缺陷，即缺乏政策评估和完善。近年来，我国已有部分政策文件制定了有关弥合数字鸿沟、促进数字包容的条款与规范涉及资金投入、数字技术培训等方面。与发达国家相比，我国仍需针对性和系统性更强的数字包容政策，为了响应实践需求，国内学者对数字包容政策展开了一系列研究，曾刚基于政策工具视角结合内容分析、社会网络分析，对残疾人和老年人相关的数字包容政策进行评价[6]；金燕等从政策工具、主体、目标三维视角，针对老年人数字包容政策进行分析，探究政策文本配置、参与主体以及目标存在的缺陷并提出建议[7]。上述研究对数字包容政策做了较为系统的梳理与分析，但在分析范围存在一定的局限性且缺乏从政策效力角度探析目前政策的合理性。

数字包容涵盖多领域，需要特别关注农民、老龄群体、残疾人、妇女儿童的数字技术获取、数字素养培训[8]，呈现出多主体、多维度的特征。数字包容未来的发展趋势与国家政策出台、实施有着密不可分的联系，对目前相关政策进行量化评价，不仅能够评价目前政策体系是否平衡，同时还能为未来相关政策调整与实施提供新的视角与方向。如何对现有政策进行有效梳理，现有政策工具运用是否合理，各项政策效力是否充分体现，将是本文集中讨论的问题。对此笔者以数字弱势群体为研究对象，收集现有数字包容政策文本，建立數字包容政策的三维分析框架，对政策内容尽可能地进行客观、科学的量化分析，并根据分析结果提出政策意见，以期为加速数字化转型、促进数字包容提供参考。

2  研究思路与框架/ Research ideas and framework

2.1  研究思路

政策分析维度的选择决定了政策文本量化研究的效果，在现有数字包容政策评价过程中，学者们忽略了政策内容效力的重要性。笔者构建数字包容政策分析框架，具体思路如下：①通过政策主体合作模式、政策形式用以分析政策的外部结构特征，梳理政策体系结构发展趋势；②通过政策工具分析，了解当前数字包容政策的手段与措施；③通过政策内容量化用以揭示政策的隐形内容，突出政策制定的重点[9]，同时根据量化结果建立效力评价指标，计算当前政策力度。笔者在已有研究基础上[10-11]，建立了“政策结构+政策工具+政策效力”三维政策量化评价框架，如图1所示：

2.2  数字包容分析维度

2.2.1  X轴：政策结构维度

政策主体、发文形式作为构成政策的基本要素，直观反映了政策的外部结构特征。其中，对政策主体进行剖析，有利于探究目前我国数字包容政策的着力点以及主体间的协同情况；对政策形式进行梳理，有利于观察目前政策采取的具体措施与政策未来发展的倾向。

2.2.2  Y轴：政策工具维度

政策工具指被设定为政策目标的各种措施、策略、方法、技术等手段[12]。通过分析政策工具的结构特征和演变过程，可以挖掘政府政策执行理念的变化，政策工具的作用形式如图2所示：

目前较为广泛使用的是由R. Rothwell和W. Zegveld[13]的政策工具理论，他们将基本政策工具划分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具三类，并且该研究范式逐渐在农业振兴[14]、信息安全等领域被拓展。笔者借鉴以上研究成果并结合数字包容的公共服务特征，将政策工具分为三大类17个小类，构建数字包容政策分析框架的Y维度，如表1所示：

2.2.3  Z轴：政策效力维度

政策效力是对政策实施性以及有效性的综合表现，对政策效力进行分析将会影响下一阶段政策的制定、规划和调整[15]，具有重要意义。目前，政策效力评价常使用的方法有双重差分、灰色关联度、BP神经网络、PMC指数模型（Policy Modeling Consistency，PMC-Index）等。其中PMC指数模型与其他方法相比有以下优势：可以通过多维指数分析相应政策的优劣以及内部异质性，进而展示各项政策在各个维度上的优势与劣势。PMC指数模型强调尽可能多地设置指标来评价政策的一致性，不对指标数量和权重设限，能够更加客观、科学地分析政策内部的优劣性[16]。

3  样本选取与PMC指数模型构建/Sample selection and PMC index model construction

3.1  样本选取

笔者选择中央层面和地方层面发布的与数字包容相关的政策为研究样本。以“信息无障碍”“数字鸿沟”“网站无障碍”“信息惠民”“数字公平”等为关键词在北大法宝网站、中国政府网、国家各部委官网以及各个地方政府官网进行全文检索，时间截至2023年3月30日。经过筛选以及政策内容的分析后，最终确定110项现行有效的法律法规、通知、意见等类型的政策，其中中央层面的政策有68项，地方层面的政策有42项，如见表2所示：

3.2  PMC指数模型构建

3.2.1  关键词提取

筛选出110份政策文本后，笔者利用python第三方库jieba对政策文本进行文本预处理与分词，删除无意义的词，如“非常”“特别”等，同时设置自定义词典以避免分析的误操作。通过提取特征词可以为后续PMC指数模型参数设计提供重要依据。在政策文本中词频排名前40位的关键词如表3所示。

3.2.2  PMC指数模型构建

笔者以M. R. Estrada等[17]设置的量化指标为基础，结合文本分析得到的关键特征词结果和已有政策评价研究结果，建立了数字包容政策的PMC指标体系（见表4），包含9个一级指标和41个二级指标。

3.2.3  PMC指数模型计算过程

PMC指数模型计算过程如下：①根据政策量化评价体系中的一二级变量构建多投入产出表；②根据公式（1）和公式（2）对二级指标进行赋值；③根据公式（3）计算一级指标的值；④根据PMC指数进行政策效力评价，具体政策等级表见表5，并绘制PMC曲面和雷达图。

其中，t为一级指标；j为二级指标；T为第t个一级指标的个数。

3.2.4  路径优化

确定政策优化路径，可以为政策的制定和改进提供理论依据。政策优化的路径包含以下步骤：通过计算政策每项指标的平均值，通过将一级指标与均值进行对比，低于均值的指标需要进行处理，对差值进行排序，最后优先考虑低分指标，从而实现政策的优化。

4  数字包容政策的量化/ Quantitative analysis of digital inclusion policies

4.1  政策结构

4.1.1  政策主体

政策发布主体的行政层级能够反映政府对政策的重视情况，对政策后续实施有着直接影响。110项政策的发文主体共涉及国务院、教育部、中国残疾人联合会等50个主体，具体发文分布情况如图3所示：

从图3可以看出，当前数字包容政策发布以独立发文为主，联动机制较弱。其中国务院及其办公厅是发文次数最多的部门，共发布22项政策，其中独立发文的政策共计12项，联合发文为10项，说明国务院及其办公厅在促进数字包容、弥合数字鸿沟中起着带头作用。

为了更好地了解各发文主体间的合作关系，笔者通过可视化分析软件Gephi分析联合发文次数2次以上的各发文主体间的关系，如图4所示：

从图4可以看出，工业和信息化部与国家发展和改革委员会是联合发文最多的主体，他们与国家乡村振兴局、文化部、公安部、财政部、教育部等都存在联合发文关系，说明数字包容涉及各个方面，需要全国上下一盘棋。以上结果表明，数字包容政策发文主体的合作协同愈发增强，深化联动处于强力发展的阶段。

4.1.2  政策形式

政策文本产生的效力与政策形式有着密不可分的关系，通过对数字包容政策的文本形式进行分析，能够反映出目前数字包容中政府文件的关注重点。在《党政机关公文处理工作条例》中明确规定公文种类一共有15种，包含决议、决定、意见、通知等。笔者对数字包容相关政策形式进行统计，结果见图5。

规划型政策是政府初期针对相关问题进行分析，并且提出解决办法或者实施方案，具有较强的灵活性。这说明我国正处于逐渐关注数字包容、尝试实施措施弥合数字鸿沟的阶段。而意见型政策通常用于对重要问题提出见解和处理方法。由图5可知，规划型政策和意见型政策占比最多，为23.6%。这说明政府正尝試采取实际行动，解决现存“数字鸿沟”问题，处于促进数字包容的探索阶段。从图5可以看出，办法型政策、要点型政策的发布数量十分有限，说明我国数字包容政策处于制定顶层架构、引导规划的起步阶段，政策实施环境需要进一步得到改善。

4.2  政策工具

通过对数字包容政策文件的编码内容进行分类整理，政策工具共响应1 167次，政府对于政策工具的倾向性使用导致了不均衡现象，其中供给型工具占比最多，环境型次之，需求型较少，如表6所示：

在政策工具细分类型使用情况中，供给型政策工具的基础设施使用次数最多，公共服务和科技信息支持次之。说明，我国数字包容实践正处于初步发展阶段，政策着力点集中于宽带、智能设备等基础设施的建设与提供。同时，现阶段政府措施处于一个寻求平衡的时期：既要向公众提供可供使用的数字化应用、设备等，又不可操之过急，需要向数字弱势群体保留传统服务方式。其次，需求型政策工具中使用最多的是消费市场培育与服务外包，政府联合企业、高校等机构，加深数字包容市场的主体参与程度，更深层次地提供数字包容服务，从而拉动数字包容市场迅猛发展。最后，环境型政策工具中使用最多的是策略措施和法规管制，通过明确数字包容发展的目标、实施评价、奖惩措施等引起相关部门对数字包容的重视；政府试图使用法律法规、标准制定等强制型手段塑造数字包容发展的外部环境。使用频率最低的细分工具分别是价格补贴和国际交流，这体现出我国在数字包容方面，政企联合不充分，数字弱势群体消费门槛过高，国际合作有待深入发展。

4.3  政策效力

4.3.1  样本选取以及指标确定

110项政策文件平均PMC值为5.29，其中优秀政策4项、良好政策59项、可接受政策45项、不良政策2项。为进一步对比分析数字包容政策，笔者从检索的110份政策文件中选取国务院办公厅政策1项、各部委政策4项、省级政策3项，共8项政策。选取标准为政策内容与数字包容直接相关，如信息无障碍、信息惠民、数字素养等且政策涉及不同时间段且包含金融、医疗、教育等细分内容。将8项政策文件作为样本以便进行后续横向、纵向比较和量化评估，如表7所示：

4.3.2  指数计算

根据前文介绍的PMC指数计算的步骤，计算各项政策的一级指标值以及PMC值，具体结果如表8所示：

从表10可知，数字包容相关的政策的评价等级绝大部分处于良好及以上，PMC指数均分为6.16，这表明在宏观层面上，数字包容的整体规划处于良好的发展态势。从一级指标的均值得分可知，政策性质、功能、评价指标均值相对较高，说明政府部门在制定数字包容政策的内容时，对该指标下的各个方面加以综合考量，涵盖了数字弱势群体所涉及的方方面面。但是也有部分政策文件在某些指标上存在缺陷，需要进一步考察与优化。

PMC曲面图以可视化的方式展示各个数字包容政策的优劣，其中曲面图凸起表示该项政策对应指标得分较高，反之，得分较低。可以进一步考察政策文件的优劣，并提出优化建议。因此，绘制8项政策的曲面图，如图6所示：

（1）优秀政策。P1和P4均为优秀政策，从图6（a）与图6（d）可以看出，其凹陷程度远低于其他政策的凹陷程度。其政策内容具有预测、建议、引导、描述、监管的性质，且政策制定科学、客观，实现目标明确，全面涵盖社会、政治、经济等数字弱势群体所需要的方方面面。但是P6其受众考虑不够廣泛且保障手段不够完善，未来需要改进其受众与保障两方面。

（2）良好政策。P2、P3、P5、P6、P7均为良好政策，但在不同指标上都存在不同的缺陷。P2为网络扶贫方面的政策，其激励手段单一，政策内容考量不够全面，导致其评分较低。从图6（b）可以看出，其凸起、凹陷极差较大，因此该政策可参考的优化路径为：X2/X6X4/X8X7。P3为国家切实解决老年人运用数字技术困难问题的方案，是具有较强针对性的微观政策，存在政策时效短、激励手段单一等问题，同时该政策还存在联合其他组织能力弱，导致其保障手段不充分问题，从图6（c）可以看出，其凹陷程度仅次于P8，该政策的优化路径为：X2/X6X5X9X4X8。P5的PMC指数为6.73，排名第三，其政策考虑的客体、内容、领域较为完善且考量评价充分。P5为纲要类政策，属于宏观目标规划，未能充分考虑中短期时效，导致其评分低于均值。P6、P7均为地方政府独立发文，其中P6以任务清单形式制定解决措施，其依据不够充分，缺少预测和描述性内容，未能充分认识高校和科研院校的作用，因此其优化路径为：X6X1/X3X7。最后P7为针对固定群体“残疾人”的规划类文本，其阶段性措施注重长期安排，未能聚焦于细节。针对特定群体的社会保障措施与信息安全并未做出明确规定，缺乏追究问责等手段，需要进一步完善，因此其优化路径为：X6X5X9X4。

（3）可接受政策。在所选取的8篇政策中，P8为可接受政策，其PMC指数为4.78。由图6（h）可知，其凹陷程度为所有曲面中最大的。该项政策发布时间较早，且是针对“政务”改革的具体措施意见，因此该政策有7项指数均低于均值。该政策存在缺乏预测性和描述性内容、激励手段单一、考虑客体不充分、时效性不强、涉及领域和内容不全面等问题。因此其可参考的优化路径为：X6X5X3X2/X7X1/X4。

为了更加深入对比优秀政策与可接受政策，并进行全局性的观察，笔者绘制雷达图以便更加直观地反映数字包容政策指标的变化动态，因此选取8项政策中的最高分P1和最低分P8进行对比，如图7所示：

由图5可知，政策领域、政策激励、政策客体是变化幅度较大的指标，政策性质、内容、时效、级别、评价、保障手段的变动幅度相对较小。各项政策在政策保障手段得分最低，现有政策大多以加强组织领导和建立长效机制为主，缺少奖惩措施，需要加强国际合作交流，促进数字包容的发展。

5  结论与建议/Conclusion and advice

5.1  结论

（1）在政策结构方面，政策发文主体以单独发文为主，主体联系不够紧密，处于一个以工业和信息化部与国家发展和改革委员会为“中心”的局部集中现象，涉及数字包容弱势群体的老龄协会、残联等部门合作未能体现，重点人群关注不够聚焦。此外，我国数字包容政策发文形式以“规划”和“意见”为主，“方案”“办法”“纲要”等均有涉及。出台文件大多涉及数字包容具体措施，缺乏微观层面上的细节性文件，导致数字包容实施工作难以系统地开展。

（2）在政策工具方面，以供给型和环境型工具为主，需求型工具为辅，呈现出不均衡的现象。由于数字包容正处于起步阶段，政府致力于打造易于发展的良好外部环境，通过完善基础设施、优化服务，从而形成内驱力。但是目前仍存在着数字弱势群体对数字技术认知不足和政企深度融合不足的问题，从而导致数字包容外部拉动力孱弱。

（3）在政策效力方面，8項政策均分在6分以上，整体效力表现较好，但是政策仍存在改善空间：政策激励措施较为单薄，数字包容涉及政府、高校、企业、社区、家庭等多个主体，完善的政策激励有利于加强客体合作；此外，政策内容涵盖范围较窄，不利于数字弱势群体全方位融入数字化社会。

5.2  建议

（1）重视政策外部结构特征，构建多元联动机制。数字包容作为数字化转型的重要议题，涵盖内容广泛，涉及技术、经济、民生等多个领域，实践难度较大。需要继续发挥国家工业和信息化部、国家发展和改革委员会的带头作用，明确数字包容的未来发展道路，统筹信息化与惠民化“并行”。鼓励残疾人协会、老龄协会、妇女联合会主动参与联动合作，形成数字弱势群体联盟，敦促落实数字包容客体的关键聚焦；同时关注现有分散部门，充分考虑数字包容涉及的方方面面，形成政策合力，扩大数字包容政策辐射范围。另外，政策宏观规划和前瞻性引导等功能对政策制定尤为重要，建议进一步优化政策类型，丰富条例、方案等政策形式，形成有利于数字包容行业发展的具体措施。

（2）优化政策工具结构，完善配置政策工具。合理组合各类政策工具，改善现有不均衡现象，需求型政策工具的使用频率低，建议放大需求型工具的拉动作用以促进数字包容市场的形成，以减轻政府压力，避免“包容”措施流于形式。重视市场这支看不见的手，激励市场积极参与到数字包容的发展中来，鼓励数字友好型产品的研发，促进产品、服务数字化改造的易用性，强化通讯、技术设备企业、高校等三方机构的联动作用，深度解析数字包容概念，打造数字弱势群体友好型市场。政府合理调控市场，落实数字包容产品标准化体系的建立，引导数字包容产业规范化发展。另外，供给型和环境型政策工具使用频次较高，但是内部仍存在不均衡布局。具体而言，在供给型政策工具上，建议政府加大供给数字包容政策税收支持，明确分配方案，促进人才政策落实。在环境型工具上，拓展数字包容宣传渠道，打造全社会范围内数字包容的良好氛围，重视个人隐私信息保护措施，举办国际合作数字包容交流活动，搭建国际合作平台，形成有利于数字包容发展的外部环境。

（3）增强效力凝聚，促进政策效力提升。打出时效政策“组合拳”，丰富政策保障手段，不断强化政策效力的凝聚作用。就政策时效而言，现阶段数字包容政策以短期政策为主，未来需要在保证顶层设计的基础上，实现长期政策与短期政策相结合，应将长期政策分阶段、分步实施，弥补一些突发状况，在长期政策无法涉及的微观层面，实现时效政策的多元化组合。在政策实施过程中，需要加大政府监管职能，建成权责明晰、奖惩分明的事前、事中、事后监管体系，针对推进数字包容过程中落实不到位、流于形式的部门及工作人员进行处罚，如通报批评，终止奖金、称号的下发等。政府为处理现有数字包容政策标准不统一的问题，以进一步制定详细的实施、执行办法，，推动法律法规落地。通过深化与企业合作，拓宽如老年人资费折扣、农村购买补贴等专项资金来源，通过引导社会资金资本化参与数字包容发展。图书馆、社区等公共组织，是数字弱势群体花费低“成本”参与数字活动的重要主体之一，通过促进公共组织机构参与数字包容实践，能够使数字弱势群体主动学习数字技能，从而真正融入数字社会。

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作者贡献说明/ Author contributions：

汤艾馨：提出研究思路，撰写与修改论文；

朱斯雅：收集、分析文献资料，修改论文；

李玉海：修改论文及论文审核定稿。

Quantitative Evaluation of Digital Inclusion Policy Text Based on PMC Index Model

Tang Aixin  Zhu Siya  Li Yuhai

School of Information Management， Central China Normal University， WuHan 430079

Abstract： [Purpose/Significance] This study aims to explore the current status of digital inclusion policies， evaluates the digital inclusion policy quantitatively， and provides support and reference for the formulations and improvement of digital inclusion policy for vulnerable groups， and assist information vulnerable groups in integrating into digital life and enjoy digital dividends. [Method/Process] Based on scientific coding methods， the article constructed a three-dimensional quantitative evaluation framework of “policy structure-policy tools-policy effectiveness”， excavated 109 digital inclusion related policies issued by central and local governments， and sorted out the shortcomings of existing policies in order to achieve optimization of digital inclusion policies. [Result/Conclusion] Research has found that there are certain deficiencies in the breadth of participation of policy subjects and the allocation of policy tools， which limit the realization of policy effectiveness. It is necessary for government departments to mobilize the enthusiasm of participating subjects and allocate policy tools reasonably in order to promote the systematic development of digital inclusion policies for vulnerable groups， thereby assisting information vulnerable groups in better mastering digital technology.

Keywords： digital inclusion    digital divide    PMC index model    policy text

Author（s）： Tang Aixin， master candidate， E-mail： 1049765283@qq.com; Zhu Siya， master candidate; Li Yuhai， professor， doctoral supervisor.

Received： 2023-08-29    Published： 2024-02-28