邱 娟

(江苏财经职业技术学院，江苏 淮安 223003)

0 引言

党的十九大报告提出的实施乡村振兴战略是国家战略之一，为乡村蓬勃发展带来了新机遇。 乡村振兴战略是一条实现农村经济社会可持续发展的必由路径[1]，旨在全面建设社会主义现代化国家，实现城乡融合发展。 淮安市作为江苏省苏北的一个城市，拥有丰富的乡村资源和深厚的历史文化底蕴。然而，当前淮安市乡村公共空间环境存在一些问题，如基础设施不完善、生态环境恶化、文化传承缺失等，这些问题制约了乡村的可持续发展。 如何推进乡村治理体系、提升乡村公共空间成为摆在政府面前的一道重大考题，也是亟待解决的重大难题。

1 乡村公共空间治理内涵

乡村公共空间有广义和狭义之分，多指农村区域中除私人空间外，独立于政府部门和市场之外，所有农民能够平等自由地进出，并在其中开展公共生活和人际交流活动的公共领域[2]，分为生产空间、生活空间和生态空间。 能满足村民日常生活、交往和社会舆论等需求的兼具“公共性”和“空间性”的统一体。 乡村公共空间包括实体公共空间(如社区服务中心、广场、图书馆、学校等)和虚拟性空间(如微信平台、QQ 群、社区论坛等)两类。 乡村公共空间可以满足人们交换和获取信息、参与公共活动、表达情感等社会功能，也可以提供公共空间功能和社会秩序整合功能。

2 淮安市乡村公共空间重塑的内容

2.1 淮安市概况

江苏省淮安市，于2001 年由原淮阴市更名而来，城市面积10 072平方千米。 位于江淮平原东部，地处江苏省北部中心地域，淮河下游，处于中国地理分界线“秦岭—淮河”线上，京杭大运河与古淮河在淮安交汇，洪泽湖位于淮安市内。 淮安市登记户籍人口555.25 万人，全市主要经济指标增速持续位居全省前列。

2.2 淮安市乡村公共空间环境现状分析

2.2.1 乡村公共基础设施不完善

乡村公共基础设施建设投入大，建设成本高，使用效率低。 经调查发现，淮安市农村公共基础设施重建设轻管护，日常维护不到位，如农村道路上常年行驶的重型卡车对道路的损伤导致路基变形，道路坑坑洼洼，如果不能及时维护，小坑就会变大坑。 一些偏远的乡村地区因地形复杂交通不便，使得建设和维护公共设施变得更加困难。 另有部分公共空间没有座椅、公厕，有的公厕设备没有考虑老年人和残疾人需求，存在安全隐患。 缺少老年文化活动室、体育健身活动设施陈旧、村民广场使用效率低，使得乡村老人的休闲娱乐频率逐渐降低，无法保障日常生活品质。 缺乏良好的道路和桥梁可能会导致交通拥堵和事故风险增加，从而影响人们的出行和经济活动。 缺乏可靠的供水系统可能会导致人们饮用不干净的水，从而引发健康问题。 缺乏适当的卫生设施可能会导致疾病传播和环境污染，从而影响人们的健康和生活质量。 加上农村青年外出务工较多，“空心村”现象和人口分散导致农村公共基础设施无法得到充分利用。

2.2.2 集体资源资产被侵占

乡村公共空间集体资源资产被侵占是一个严重的问题，它涉及农村土地、水资源、森林资源等的非法占用和破坏，导致乡村生态环境恶化、农民利益受损和社会公平正义受到挑战的现象。 如农房改善、高标准农田建设、土地综合整治等项目中形成的新增土地地块被非法侵占，各级各类财政资金尤其是扶贫资金形成的资源资产以及河堤道路两旁的林地、林木被村民非法占有。 截至2023 年6 月，淮安市淮安区已收回土地面积18.37 万亩，收回资产面积46.62 万平方米。 乡村公共空间集体资源资产被侵占主要是因为关于乡村公共资源管理的法律法规不健全，乡村公共资源管理缺乏有效的监管机制，导致执法力度不够，侵占行为难以制止。 一些人为了追求经济利益，不顾法律法规和道德底线，大肆侵占乡村公共资源。

2.2.3 村民参与度不高

在乡村公共空间治理过程中，确实需要政府部门、村民委员会、社会组织以及村民等多元参与，形成合力，协调治理。 但基层实际情况是村民缺乏参与意识，参与深度较浅，覆盖面不全。 首先，缺乏参与意识。 村民的受教育水平相对较低，公共意识淡薄，抱着“搭便车”的心态和功利导向动机，对跟自己利益不切实相关的事情漠不关心，对乡村公共空间治理的认识和重视程度不够，无法充分认识到参与公共空间治理的重要性。 其次，参与深度较浅。乡村居民在日常生活中忙于生计，时间和精力有限，对乡村公共活动的一些新事物认识度不够，难以投入到公共空间治理活动中。 部分村民在乡村公共空间治理中的沟通能力较弱，难以有效地表达自己的需求和意见。 最后，参与覆盖面不全。 乡村地区的信息传播相对较慢，留守的老人和儿童不太会使用智能手机，无法通过村民微信群、座谈会等形式表达自己的意见和建议。 加上村民对乡村公共空间的相关政策不了解，无法充分利用现有资源，如乡村文化站、祠堂等参与对乡村公共空间治理的讨论和决策，导致他们参与积极性不高。

2.2.4 乡村生态环境问题突出

乡村生态环境问题是我国在推进全面小康社会和生态文明建设过程中需要重点解决的问题之一。尽管近年来，淮安市农村人居环境得到了显著改善，扭转了农村长期以来存在的脏乱差局面，村庄环境基本实现了干净、整洁、有序，农民群众的生活质量也普遍提高[3]。 但是，淮安市也有部分农村地区仍然存在一些突出的问题，主要体现在农业农村污染治理、基础设施建设滞后等方面。 具体来说，农村的污水、垃圾、畜禽粪便处理不到位，往往造成水体污染；历史积存垃圾多，垃圾集运处置设施不健全，杆线管线杂乱、车辆乱停乱放、店招店牌无序、重要节点脏乱；同时，环境监管基础相对薄弱，存在一些“散乱污”企业隐藏在乡村中[4]。 此外，部分农村地区人们存在不良习惯，利用公共空间进行赌博、低俗演出等活动。 这些问题的存在与乡村振兴的目标存在一定的差距，并不能满足广大农村群众对环境质量日益提高的要求。

3 淮安市乡村公共空间治理的反思

3.1 传统内生型公共空间规划模式局限

传统内生型公共空间源自村民传统生产生活需求和乡村文化，随着农村现代化生产效率的提升，对乡村公共空间产生了新的需求。 传统内生型“自上而下”的乡村公共空间建设方式忽略村民的内源需求时，“正式公共空间”不能适应村民生活方式的转变，乡村公共空间功能供给与村民实际需求发生较大差距。 应积极构建新内生型公共空间以满足村民对新农村生活的需求，坚持共治共享，多种形式了解群众诉求，公众作为乡村公共空间的主要使用者，他们的参与对规划结果的实施至关重要。 针对性治理乡村公共空间的环境不优，公共服务缺失等问题，重构生产生活生态。 未来乡村公共空间需要的功能是具备城镇特点的，功能复合化、公共活动类型丰富多样的乡村公共空间是未来乡村空间转型的重要方向。 应走多元合作之路，从空间建设和公共性建设两方面共同发力，提高规划的实施效率和公众参与度，使规划更加符合实际需求和发展目标。

3.2 缺乏完善的政策约束与保障机制

乡村公共空间政策保障机制的不完善在于，目前仍缺乏有效的约束和保障手段来确保政策的顺利实施。 例如，尽管政府正在推进以乡镇为单元的全域土地综合整治、积极盘活存量集体建设用地，以满足农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求，但在实际操作过程中，可能仍存在违背农民意愿的撤并村庄、过度建设大社区等问题。 因此，需要进一步优化行政区划设置规范，强化对农民意愿的尊重和保障。 此外，农村地区的基础设施建设与管护也是一大难题。 坚持“先建机制、后建工程”的原则，统筹推进农村公共基础设施建设与管护是至关重要的一环。 我们需要健全建管用相结合的长效机制，确保乡村建设项目能够长期稳定发挥效用，防止出现重建轻管、重建轻用的情况。 最后，服务站的建设标准、公共服务目录及准入制度的制定实施等，也需要得到足够的关注和推动。 比如，加快县域紧密型医共体建设，实行医保总额预算管理，强化基本医保、大病保险、医疗救助三重制度保障功能。

3.3 乡村社会治理体系的不完善

城市规划建设往往由相关专业部门进行建设的监督管理与验收，对规划设计成果的良好落地具有一定保障。 而淮安市部分村庄获得了较好的建设成果，但是现行更新模式下的空间更新模式多为短期的空间建设，缺乏对建设成效的长期维护机制，治理体系不完善易造成空间建设成果快速破败[5]。 如淮安市部分村庄推广了“四议两公开”工作法等乡村矛盾纠纷化解机制，乡村治理效果有所提升，但仍存在一些问题，例如一些地方的治理模式还未能充分适应乡村社会的变化，这些问题直接影响到乡村居民的生活质量和安全感。

4 淮安乡村公共空间治理路径优化探析

4.1 推进乡村公共空间全面治理

推进乡村公共空间全面治理是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要抓手。 乡村公共空间治理不仅包括乡村物质空间治理，还包括乡村空间组织治理和权属治理，三者协同综合治理是实现乡村公共空间全面治理的根本保证。 首先，合理划定各类空间管控边界，优化布局乡村生活空间，同时，严格保护农业生产空间和乡村生态空间，确保国家粮食安全和生态环境的稳定。 深化土地资源治理，突出清理田头地头沟边渠边等零星地块，水系、林网、路网调整和高标准农田建设溢出的新增耕地，形成新增耕地。 其次，全面推进资源和要素的激活，借鉴宿迁等地的成功经验，通过全域发动、全员参与、全面集成、全力推进，探索具有地方特色的乡村公共空间治理之路。 包括累计收回集体土地、集体资产，带动村均增收、农民收入快速增长等具体措施。 再次，加强基层治理，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理。 促进乡村治理的“精细化”和“法治化”。 持续开展村庄清洁行动，整治供电、通信、有线电视等线路乱象，取缔禁养区畜禽养殖；利用收回的村庄内部空间，布设小广场、小绿地、小舞台等，满足群众休闲健身需求。

4.2 推进集体资源资产提效

农村集体资源资产被侵占，集体资产流失，集体和农民的利益受损。 为此，应加强集体资产管理优化资源配置，建立健全集体资产管理制度和流程，确保集体资产的安全、有效运营。 围绕零散资源高效推进“小田并大田”改革，把“小田并大田”与高标准农田建设有机结合起来，全面推行“先流转后建设、先平整再配套”模式，围绕村集体资源资产统筹利用推进“村资镇管”改革，明确集体资源资产由镇级国有平台公司统一管理经营，有效提高资产资源利用效益。 围绕闲置资源盘活利用推进闲置宅基地和农房改革，通过改革发挥资源资产最大效用，提高资源利用效率，使有限的资源发挥最大的效益。 例如，推动农村土地流转，促进土地规模化经营；发展乡村旅游、特色产业等多元化经济，提高集体经济收入。同时应提升集体经济组织能力，加强集体经济组织的建设和完善，提高其服务农民、带动农民增收致富的能力，引入先进的管理经验和技术，提升集体经济的竞争力。

4.3 推进农村生活品质提高

“厕所革命”既是一项改善公共卫生设施和环境的民生工程，也是一次文化理念和文明的变革，更是一次技术革新。 不断推进农村“厕所革命”和农村污水治理，开展农村户用卫生厕所建设和改造，加快实现农村无害化卫生厕所全覆盖，提升农村居住环境[5]。 加强农村公共服务设施建设，如教育、医疗、文化、体育等，满足农民多样化的需求。 强化新建农房规划管控，加强“空心村”服务管理和改造，保障农村住房条件，加大农村住房改造力度，实施农村危房改造、棚户区改造等项目，改善农村住房条件。 促进农村产业发展，推动农业产业结构调整，发展特色农业、乡村旅游、乡村手工艺等产业，提高农民收入。 完善并建立健全农村社会保障体系，包括养老、医疗、失业、低保等社会保险制度，保障农民基本生活，持续推进宜居宜业的美丽乡村建设。

4.4 推进农村生态环境治理

加强农村突出环境问题综合治理，是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要任务。 开展农业绿色发展行动，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。 同时，加强生态环境监测和评估，及时发现和处理环境问题。 恢复农村生态系统功能，通过生态修复、植被恢复等措施，改善农村生态环境，提高生态系统的自净能力和抵御自然灾害的能力。 全面清理乱搭乱建、乱耕乱种、乱堆乱放、违章占道经营，畅通路网空间。 实施退耕还林、水土保持等项目，保护和恢复生态系统功能。 发展循环农业和绿色农业，推动农业生产方式的转变，提高资源利用效率，减少环境污染。 增强农民环保意识，加强农民环保教育，提高农民的参与度。 通过宣传、培训等方式，引导农民树立绿色发展观念，积极参与农村生态环境保护，切实把公共空间精准“腾出来”、有效“用起来”、长效“管起来”，让公共空间“美起来”。