黄文菁

西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710061

随着改革开放政策的持续深入，我国经济发展速度显著加快，经济实力稳步增强，但社会经济发展对环境造成了严重伤害，也给人民群众的生产生活带来了一定负面效应。作为固定污染源环境管理制度体系的重要组成部分，《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）是排污单位在生产过程中规范排污的重要法律依据，对控制环境污染、改善民众生存环境具有重要意义［1］。但是现行《条例》存在着监管机制不完善、落地困难等问题，制约了其实施成效的提升，对保护环境战略的有效落地不利。本文将从有效实施的层面探讨排污许可管理体制存在的问题，立足于实践提出针对性改进建议。

一、关于排污许可管理制度的概述

排污许可管理制度是指国家或者地方政府部门对企事业单位或机构的排污行为进行许可、监督和管理的一种制度。以保护环境为既定目标，以管控污染物总量为基础，依据排污许可管理制度的要求，排污单位需要向有关部门提出申请，政府部门依法核定排污单位排放污染物的数量、种类和形式等，并按规定向排污单位核发排污许可证［2］，排污单位在获取排污许可证以后，方能进行合法的排污行为。

我国排污许可管理制度的立法原则是，应当在确保维护公共利益与安全的发展中进行适度适时的动态调整，进而明晰其在环境保护法律规范体系中的全新导向；其法律规则是指导实体性规范和程序性规范施行的基础理论［3］。

排污许可管理制度的实施，是国家以扎实推动生态文明建设的整体布局为出发点，推进生态环境领域全方位改革的一项关键性部署，是全面实现环境治理体系和治理能力现代化、科技化的重要内容［4］；也是以改善环境质量为导向，使排污许可制度的各项内容服务于改善环境质量的核心目标［5］，认真落实排污者的主体责任，有效控制污染物的排放，切实改善生态环境质量的战略性举措。

二、排污许可管理机制存在的问题

（一）《条例》的构建不完善

2023 年6 月，我国生态环境部印发了《排污许可证质量核查技术规范》（HJ1299-2023），其中规定了排污许可证质量核查的原则、内容、形式与要求以及核查所需准备工作，但是并没有提出具体的管理办法，导致我国排污许可管理工作依旧面临着法律依据不完善的困境。此前，2021年3 月1 日起施行的《条例》分为总则、申请与审批、排污管理、监督检查、法律责任、附则6 章，共有51 条，虽然构建了系统的排污许可证申请申报、核发备案以及事中事后的监管体系，为成功实施固定污染源的“一证式”管理提供了法规的理论指导。但同时，在立法构建上也存在一些不足，比如《条例》第十五条第二项，生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化的，排污单位应当重新申请取得许可证。此规定过于笼统，未对变化的内容、变化评判标准以及重新申请的时限等进行明确，导致在执行上与监管上的工作难以有效开展。

（二）《条例》的覆盖范围狭窄

我国排污许可制度的适用范围比较狭窄，还未实现对全国各区域、各领域、各产业进行全面覆盖，考虑到技术和成本的局限，目前多侧重于经济发展水平比较高的地区或流域，还有很多非重点的污染源和污染单位未受到关注，甚至未被确立为排污许可管理对象，产生监管空白地带，制约了排污许可制度实施成效的提升。

梳理国内现行法律法规，可以看到排污许可制度的管制对象以大气污染物、水污染物为主，其他污染源由于缺乏重视以及相应明确的法律文件而未得到有效管控。如今，有些地区注重营造舒适、安全、和谐的生产生活环境，越来越重视噪声污染的处理与管控，为此制定了各种各样的规章制度，但实施效应较弱且适用范围小，无法实现对噪声污染的全面化、持续化管控。所以，应根据人民生活需求的改善与提升，动态调整方向，切实有效地扩大排污许可制度的严控范围，使其最大化发挥作用。

（三）排污许可的监管机制落地难

在我国排污许可监管体系中，地方政府占据着绝对的主导地位，而包括企事业单位在内的排污主体则处于被动执行的状态。随着经济和环境关系的改变，该监管体制所存在的问题日益凸显。

1.环境监督管理工作与经济发展需求有时存在矛盾

在我国大力发展经济的时期，会相对侧重于发挥经济管理职能，环境监管职能则相对履行较少，这样虽然能够推动经济发展，但是放松排污行为，会严重破坏生态环境。但若现在单纯注重履行环保职能，要求排污单位加强污染物产生和排放控制，采用更清洁的生产技术、原材料或减少资源消耗，这势必会增加企事业单位的投资和运营成本。再有，环境监管有时可能需要限制某些产业或活动，这就可能会对一些企业和机构的发展以及群众就业造成消极影响。

2.监督管理要求与实际操作存在不匹配

根据我国遵循的监管原则，享有审批许可权的行政主体与享有行政管理权的行政主体对应由其审批或是主管的事项进行事中事后监管时，可能出现核发部门与监管部门不统一的情况，呈现出多部门交叉监管，或者无人监管的情形。

（四）排污许可监管队伍的建设不到位

排污许可监管工作需要大量专业技术人员和专门监察执法人员，但目前我国很多地方环保部门存在着人员数量短缺、队伍规模不足的情况，加之在大力发展经济的现阶段，中小企业越来越多，涉污情况更是普遍，因此监管人员难以覆盖所有需要监管的区域和企事业单位，从而导致监管盲区和漏洞的出现。再有，排污许可监管需要工作人员在环境法律法规、污染物排放标准等方面拥有扎实的专业知识，并且具备环境监测（涉及不同专业范畴）、数据分析以及风险评估等技能。因部分执行工作人员缺乏相关专业知识和技能，也影响了监管工作的有效开展。

三、排污许可有效实施的管理建议

（一）进一步完善《条例》

1.以维护国家利益为初衷改进《条例》

需要着眼于更全面的污染物，细化许可排放污染物的种类、数量或者浓度等具体内容，建立严格的执法机制和监督体系，加大对排污单位的监管力度；同时对相关部门在排污许可管理方面需要承担的职能进行明确，要求政府部门之间加强协调配合，形成联防联控的工作机制，共同推进排污许可管理的实施，确保国家利益和环境保护的统一。

2.以维护排污单位合法权益为初衷改进《条例》

需要注重维护排污单位的正当权益，激发其奋进精神和环保意识，促其在法律规定的范围内排放污染物的同时助力国家经济发展。《条例》中有些规定的出发点是积极的，但在实践中的可行性不足，如第七条规定了排污许可证申请表应当包括的事项，含企业基本信息、环评相关材料以及种类繁多的污染物排放技术信息。实践中，因排污单位工作人员对非主营业务即污染排放相关的内容专业度不足，而申请表的提报内容很专业，这就给企业带来了一定压力，使得其在排污许可证申请环节就将耗费大量的精力和成本。因此，可结合企业实际情况，适当地简化申请流程或者审核流程，尽可能地便利企业、便利监管，从而达到《条例》行之规范、用之便捷的效果。

（二）拓宽排污许可制度的覆盖范围

对于排污许可制度而言，其覆盖范围狭窄意味着存在监管空白地带，有些污染物由于被遗漏而未被纳入监管范畴，造成制度实施效果不显著，环境改善水平不明显。在我国大力倡导推进生态环境建设、构建环保型社会的今天，凡是排污主体排放的对环境造成破坏的污染物，都应纳入排污许可制度管理范围，以此起到有效的震慑作用和约束效用。

1.延展适用行业与领域

根据《条例》第二条，排污许可证的适用范围是：属于汽车制造、电池、锅炉（通用工序）行业的；属于畜禽养殖、乳制品制造、家具制造、人造板制造等行业的；属于食品制造（除乳制品外）、酒饮料、制鞋、无机化学、聚氯乙烯、电子、废弃资源加工、环境治理业、电镀（通用工序）等行业的；其他。但在近两年，中国社会经济处于转型的关键时期，不仅很多产业积极谋求升级，也出现了很多新兴产业，比如新能源、特色农产品深加工产业等，这些产业都未被纳入排污许可管理范畴，所以，应结合经济形势、产业特点，进一步拓宽排污许可制度的覆盖领域。

2.增加并细化适用的对象

随着技术和经济的发展，出现了很多新产业，也出现了新的污染源，如电子废物、塑料微粒等，应该将排污许可制度范围扩展到这些新兴污染源，确保其合规排放。此外，考虑将非点源污染纳入管理范围，即将分散在广泛区域的污染源作为排污许可制度管理对象，实现对非点源污染的有效监管。

当然，扩大排污许可制度的覆盖范围不仅需要考虑行业属性、企业数量，还应充分考虑相关技术水平、行业标准、监管能力等因素，确保制度有效实施及监管的可行。

（三）优化排污许可的监管体制

合理的排污许可监管体制是约束企事业单位排污行为、改善环境质量、实现社会可持续发展的重要手段，同时也在维护生态平衡、提高资源利用效率等方面表现出重大意义。所以，有必要与时俱进地完善排污许可的监管体制，对各相关部门需要履行的职能、承担的责任进行界定与划分，加大对排污许可的事后监督力度，鼓励民众增强主动监督意识，积极行使监督权，形成全面参与环保事业的良好局面。

同时，要多维度多层面监管排污行为。即超越以往单一的监管模式，对排污单位整个排污过程和全部污染物进行监管，采用目前主流的大数据、信息化管理模式，通过在线自动监控平台实时收集、分析、预警排污单位的排污信息，确保监管的及时有效。

（四）增加政策红利促企业增强减污信心

《条例》中明确规定了违法排污单位的法律责任以及处罚方式。对污染环境的违法排污行为加大了处罚力度，涵盖有无证排污、超标排污等违法操作行为，提高了罚款的数额，进而增加了排污单位的违法成本［6］。尽管如此，还有很多单位存在侥幸心理，偷排、超排行为虽有所减少，但仍然屡见不鲜。其中一个重要原因是，近年来因为社会大环境的影响，人民生产生活习惯的变化，不少企业的经营困难重重，面临瓶颈，且资金周转困难，很多企业特别是中小企业陷入了维持生存与保护环境的矛盾之中，疲于应付。面对这样的生产生存困境，企业很难有精力和财力来配合控制污染物产生，以及安装匹配符合标准的治污设施。因此，相关部门应该将超标严惩和资金扶持并进，从政策红利上面向企业动态出台一系列资金支持措施，增加企业生存发展的信心，鼓励企业更加主动、全面地配合减污治理，配合监管。

（五）打造专业高效的排污控制管理组织

排污许可监管力量的强弱直接关系到排污许可和控制等监管工作的进展及成效，只有保证监管力量充足并且强大，才能够确保监管工作稳步有序地开展。第一，应扩大监管队伍并提高监管人员的待遇，参与监督管理的组织可以面向高校或社会进行招聘引进，通过笔试与面试相结合的方式选拔并录用高能力、高素质的专业人才；第二，参与监督管理的组织可以加强培训工作，根据所处的环节不同，分别与设备生产厂家、高校以及行业研究院合作，对新技术、新设备、新工艺等进行学习，全面提升整个组织的专业素质和专业能力。

综上所述，在大力倡导构建绿色环保社会的今天，立法部门、政府单位、企事业单位及广大民众等的环保意识与环保行为都在增强，应充分调动每个环节的能动性，确保各种环保措施的有效执行，发挥多方力量抑制污染、改善环境，共同打造舒适安全的家园。