高旭男 李 骞

哈尔滨商业大学法学院，黑龙江 哈尔滨 150028

生态环境是人类生存和发展的根基，但生态系统脆弱、环境事故频发、损害样态繁多，因此如何保护生态权益始终属于生态环境立法与司法改革的重点工作。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）侵权责任编第一千二百三十五条、《生态环境损害赔偿管理规定》等政策性文件，为环境公共利益救济提供了实体法与程序法依据，但目前仍有诸多争议。鉴于此，本文以如何构建生态环境损害的救济体系为逻辑起点，采取比较分析法和实证分析法，围绕以下方面展开探索：一是如何正确理解“生态环境损害”及其与传统民法上的“损害”之关系；二是怎样确保索赔主体资格具体化、损害赔偿范围标准化、赔偿方式多样化。

一、理论基石：融入绿色原则的价值意蕴

（一）定义：“要素的不利改变”及“系统功能退化”

生态环境损害赔偿制度属于绿色原则在环境侵权领域的自然延伸，兼顾公益与私益的双重保护功能、减少环境污染与生态破坏行为所带来的负外部性。学界对何谓生态环境损害尚有诸多界定，但可基本达成一致的定义如下：生态环境损害系指因污染环境、破坏生态行为造成环境要素、生物要素的不利改变以及生态系统功能的退化。由此可见，从概念体系的视角，生态环境损害属于“环境损害”的下位概念，［1］其专指生态环境系统本身的损害、系属一种新型的公共利益损害，这为构建生态环境损害赔偿制度提供了前提性要件。

（二）损害认定：囊括“质”和“量”的双重标准

损害是侵权责任能否成立的重要构成要件，生态环境损害的内涵迥异于环境侵权“损害”。具体至损害的认定问题，“损害”对象包含了生态环境的整体，同时兼顾单一环境要素减损对生态功能全局的影响，可以参照《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1 部分：总纲》（GB/T 39791.1-2020）等一系列相关国家标准，从“质”和“量”两个方面进行全面考量。前者指从物理、化学、生物特性角度考察损害的程度是否对生态系统服务功能造成实质性的降低或丧失，后者则指损害应可评估，即按照“量”的统计标准，参考历史数据、对照数据、环境质量标准或环境基准等方法测量观察损害的“基线”，再对比评估区生态环境及其服务功能现状与基线，以确定生态环境损害的事实和具体类型、量化损害结果。

（三）责任性质：定位为特殊的环境民事侵权责任

生态环境具有整体性、系统性、公益性特点，其损害一般呈现出持续性、潜伏性、不确定性。生态环境损害赔偿属于特殊的环境侵权责任，理由如下：一是归责原则不同。生态环境侵权强调过错，有别于普通环境民事侵权所适用的无过错责任。二是赔偿范围不同。它更加注重“服务功能丧失”和“永久性损害”所造成的损失，与传统民法意义上因受到环境侵权行为造成“人身损害”“财产损害”所引起的赔偿有本质区别，无法适用《民法典》第七编第二章“损害赔偿”的相关规定。例如，甲砍伐一片森林，从生态环境损害的角度来看，这不仅是对森林树木本身的财产损害，更破坏了该局部生态环境系统功能性，附带的相关野生动物生存环境和对应的水土保持状况均受损害，所以在新型公共利益损害的视角下，需要重新衡量如何弥补生态环境修复所需的必要成本。

二、实践检视：审思生态环境损害赔偿的现实困境

（一）诉讼主体类型不合理

尽管《民法典》第一千二百三十五条规定了在生态环境损害实际发生后可以主张索赔的主体类型，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等也细化了有权提起生态环境诉讼的主体包含了地级市政府及其指定的具有相应职能的政府部门，但在实践中仍存在一定的主体问题。比如上述规范性文件内容并未对县区级及以下政府及其指定的相关部门或机构、农村集体经济组织等诉讼主体资格认定问题予以回应。［2］因此，从文义解释的角度来看《民法典》第一千二百三十五条关于诉讼主体的限定，未列入国家相关文件规定的主体是否具有诉讼主体资格显然是存疑的，而且在实践中亦出现地方规定的诉讼主体与上级规定不一致的矛盾，亟需出台相应的司法解释和规范性文件加以明确。

（二）赔偿范围表述不一致

依托北大法宝平台检索关于生态环境损害赔偿范围的法律条文及司法解释，发现其主要集中于《民法典》第一千二百三十五条、《生态环境损害赔偿管理规定》第五条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条至二十四条等规定，上述相关规定的共通之处是：第一，区分了“损失”与“费用”；第二，均认可了损害发生后的修复生态环境费用、修复期间或者永久性服务功能丧失所导致的损失。但区别体现在：第一，评估生态环境损害的调查、鉴定费用属于单独赔偿名目，还是纳入修复生态环境费用。第二，关于如何理解“合理费用”，在司法实践中出现了尺度不一的情况。例如方案编制以及处置实施等应急性费用是否有必要单独列出。此外，不同鉴定机构对于生态环境服务功能损失费用的计算方法不同、赔偿数额差异较大，难以判定赔偿范围的具体数额、造成内在的逻辑混乱，增加了生态环境损害赔偿司法实践的复杂性。

（三）单一救济方式具有局限性

在核定生态环境损害赔偿费用后，重点在于如何高效救济受损生态，此时首需解决且争议较多的是生态环境损害条款的法律属性，但《民法典》侵权责任编却未作出有效回应，这直接涉及采取单一化抑或公私法联动的救济途径。有观点认为生态环境损害赔偿属于公法责任，亦有观点认为其处于民法体系且保障私益。［3］此种争端未真正认识到公私法之间的协同关系、未关注公私法混合救济模式背后的考量因素、忽略了两者之间的相互融合，［4］使得现有生态环境损害赔偿程序呈现出方式单一化、执行力不足等局限性。

三、规范建构：公私法协同助推生态利益保护

（一）细化规范性文件，探索多元化诉讼主体

从《民法典》关于生态环境损害案件的诉讼主体的规定来看，其具体的范围与资格限定依赖于现有的法律法规及其他相关规范性文件，而有权制定的机关仅限于中央一级党政部门。所以根本解决路径在于重新梳理现有的各类规范性文件，特别是需要对未列入文件的诉讼主体类型进行细化明确。学界对生态环境损害赔偿案件的多元化诉讼主体制度进行了有益的探索，比较可行的模式有以县级以下人民政府及其授权的有关部门作为诉讼主体，并且发挥村集体的重要作用、释放村集体活力，逐渐形成环保行政部门、社会环保组织、检察机关、村集体并存的诉讼主体模式。［5］

究其原因，在于相关司法解释规定无法满足各地频发的生态环境损害赔偿案件，既让对应级别的政府部门疲于应对诉讼，又忽略了更有起诉便利条件的县级政府及有关部门，无法最大化发挥主体的功能。纵观裁判文书，农村集体经济组织作为生态环境损害赔偿案件诉讼主体的案例较少，这凸显了村集体参与诉讼的积极性不高和相关法律依据匮乏。而对于人民检察院来说，提起和完成民事或行政公益诉讼是法律赋予其的权力和职责，但上述公益诉讼启动的条件仅限于行政机关或者其他相关组织不起诉或者难以起诉。因此，细化规范性文件的原则体现在以局部或基层的组织作为主要的诉讼主体，建立起多元化的诉讼主体制度。

（二）借鉴实践经验，构建生态损害赔偿体系

为了从生态环境司法实践中汲取更多经验以助力损害赔偿体系构建，首要之举就是以《民法典》第一千二百三十五条为依托，明确赔偿项目的性质、细化赔偿计算方法，形成统一化、合理化的赔偿标准和赔偿体系。

1.关于《民法典》第一千二百三十五条的性质和适用情况

第一千二百三十五条中第一、二项为传统民法意义上的金钱赔偿，当“不可恢复”“难以恢复”时以支付货币方式进行对价弥补；第三项为辅助性费用；第四项定位于广义恢复原状，针对的是生态环境“可恢复”情形；第五项则不论是否可恢复，均有适用空间。［6］

2.生态环境损害计算应综合考量生态资源的经济损失、生态价值和服务价值损失

第一，由于生态环境服务功能具有动态性与复杂性特性，往往无法直接计算，应选择科学方法确定生态环境功能“永久性”损害所造成的损失数额。从比较法来看，《俄罗斯自然环境保护法》规定了专门核算自然客体受损的“TAKCA”计算单位及相应计算方法，德国以发展的视角看待生态环境的非使用功能，［7］故我国可以引进生态学领域的“InVEST”（生态系统服务和权衡的综合评估模型）、“ARIES”（生态系统服务功能评估模型），运用替代等值分析、直接市场价值等评估方法量化服务功能损失，特殊情况下可参考专家采用条件价值法作出的评估意见。第二，生态环境修复费用包括基本、补偿性和补充性费用，结合原有生态环境、受损环境要素类型、污染物种类及浓度、环保投入等综合考量，如最高人民法院公布的第204 号指导性案例中，认可由环保技术改造达到减污降碳效果且该费用可适当抵扣赔偿金。第三，准确把握“合理费用”的内涵和外延，灵活将“必要”“合理”“适度”规则运用其中，同时结合不同个案的具体情况进行综合判定，如最高人民法院公布的第二百零五号指导性案例认为，由于客观原因无法退运走私的固体废物而进行无害化处置的支出属于合理费用。

（三）融贯公私法救济模式，实行多样化履行方式

在选择公法与私法协动解决生态环境损害赔偿问题的进路之前，应厘清该问题既非纯粹的公法问题，也非纯粹的私法问题，［8］故应消除两者之间的界限、实现多样化履行路径。第一，“公法”色彩主要体现于诉前磋商机制，系指在生态环境损害结果发生之后、针对民事责任的承担与侵权行为部分，环境行政治理主体与赔偿义务人在损害事实、赔偿内容、履行期限等方面进行充分协商、达成赔偿共识的新型救济模式，从而形成科学可行的赔偿协议、高效率地达到“私法”救济效果。［9］第二，立足区域生态环境结构的功能定位，遵循修复为主、货币赔偿为辅原则，以本位责任与替代责任的双重方式保护生态利益，同时探索包括分期赔付、先予执行、认购碳汇、以提供生态环境公益劳动方式抵扣赔偿金、特殊功能区生态环境被破坏无法原地修复时异地修复等在内的多样化履行方式。例如，补植树苗具有时节性，须考虑节气及种植气候等多种因素，先予执行才能抓住植树造林的有利时机、提高新植树木的成活率。由此可见，多措并举有助于最大程度实现公法、私法法律价值的统一和保护生态环境的目标。

四、结语

生态环境损害赔偿的初衷是保护生态领域的公共利益、营造良好的生态环境、坚持绿色发展的道路。基于生态环境损害的不可逆转性，公私法协同是高效化索赔的必然趋势，通过从司法实践中检视现实问题、反思应对之策，并提供探索多元主体、多种履行、损害赔偿体系之学理基础，从而促使《民法典》第一千二百三十五条所规定制度的日臻完善、倒逼生态文明制度体系构建。