严贝妮 李泽欣

* 严贝妮， 安徽大学管理学院。 李泽欣， 中山大学信息管理学院。

一、 引言

《“十四五”公共文化服务体系建设规划》中强调， 要推动公共文化服务社会化发展[1]； 事实上，自十八届三中全会提出建设现代公共文化服务体系[2]以来， 社会力量参与便与其相伴相生， 鼓励社会力量参与成为提升公共文化服务有效性的重要举措。 在我国， 社会力量参与公共文化服务的实践可以追溯到1996 年， 上海市罗山市民休闲中心委托上海基督教青年会参与管理， 由此政府购买进入了我国公共文化服务的实践领域。 在制度层面， 我国最早的相关立法是1999 年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》[3]， 此后2011 年到2014 年的部分政策中也对社会力量参与公共文化服务进行了初步规范[4-6]， 但在这一阶段， 系统化探讨公共文化服务领域社会力量参与的制度文本并未出现。直到2015 年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》出台， 强调构建政府主导、 社会参与、 多元投入、 协力发展的新格局[7]， 此后我国才颁布了专门性的政策文本[8]， 尤其在2016 年、 2017 年包含两部公共文化服务领域法律在内的制度设计迅速发展[9-10]， 制度体系逐渐完善。 这一阶段社会力量参与在现代化公共文化服务领域中的作用得到明确与凸显， 但对社会力量参与的鼓励主要停留在执行层面， 未能强调结果导向。 2021 年以来， 我国社会力量参与公共文化服务的制度设计以高质量发展为主题[11-12]， 关注文化文物单位的产品数字化与服务个性化[13-14]， 强调公共文化服务的提质增效。

二十大报告强调， 要积极健全现代公共文化服务体系， 主动构建新发展格局， 在此背景下， 重新审视与分析我国国家层面社会力量参与公共文化服务制度设计具有现实意义。 基于此， 本文收集了国家层面社会力量参与公共文化服务政策， 采用统计分析法和内容分析法， 构建“政策工具—价值取向—政策内容”三维分析框架， 解析相关政策特征， 探究政策对社会力量参与的激励、 引导和规范的强度。

二、 政策文本选取与编码

广义上的政策不仅包括行政程序发布的命令、 规划等， 还将法律法规涵盖在内， 而狭义上的政策则仅包含前者。 具体到本研究， 为了更全面涵盖当前社会力量参与公共文化服务制度内容， 选取广义上的政策作为研究样本。 本研究以“公共文化服务政策基础数据库”和中国政府网为主要检索平台， 以“社会力量”“社会参与”“社会组织”等为检索词进行全文检索， 筛选其中与公共文化服务领域密切相关的政策文件， 最终共计选取21 份文本并按发布时间顺序进行编号， 如表1 所示， 以便于后续政策文本编码。

表1 我国社会力量参与公共文化服务相关政策文件

明确研究对象后， 对政策条款进行编码。 编码由政策文件编号以及该条款在本政策中的章节数和条目数组成， 如编码1-2-2 表示政策条款来源于编号为1 的政策文件《文化部财政部关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》中第二章节的第2 条目。 经统一编码， 共得到118 条编码政策条款，如表2 所示。

表2 编码示例(节选)

本研究将基于上述条款编码， 以文本内容为分析对象， 构建三维分析框架， 从而探究我国社会力量参与公共文化服务政策特征。

三、 社会力量参与公共文化服务政策分析框架

在公共文化服务政策研究中， 政策工具、 价值取向和政策内容得到较广泛的研究关注。 价值取向是政策制定的逻辑起点与终点， 公共文化服务政策工具的不同组合实则反映了政策制定者的价值取向和理念， 二者融合形成具体化可操作的政策内容。 因此在成文的政策文本中， 可以充分认识到其中的政策工具与价值取向。 基于此， 本文从政策工具、 价值取向、 政策内容三个维度出发， 构建社会力量参与公共文化服务政策的三维分析框架。

(一)政策工具维度

政策工具是政策制定者为达成目标所采取的措施[15]。 它是连接政策出发点、 立足点和落脚点的纽带， 是价值取向具体化落实到文本内容的路径。 关注政策工具在社会力量参与公共文化服务政策中的运用， 能系统化梳理当前政策特征， 增进政策制定者对其认知与把握， 进而更好地运用政策工具实现行政目标。

关于政策工具的分类， 学界众说纷纭。 萨拉蒙等人将政策工具分为规制性工具、 非规制性工具、开支性工具和非开支性工具[16]19。 罗斯韦尔和泽福德将政策工具分为供给型政策工具、 环境型政策工具与需求型政策工具三类[17]。 霍莱特和拉梅什将政府工具分为自愿性工具、 强制性工具和混合性工具三类[18]83。 社会力量参与公共文化服务本质上是公共文化服务社会化， 因而存在政府干预程度的差异， 有学者据此将社会力量参与公共文化服务供给模式分为社会力量主导型、 政府主导型和合作共建型三类[19]， 其分别对应了自愿性工具、 强制性工具和混合性工具。 因此， 本文将使用霍莱特和拉梅什的政策工具分类方法， 以分析社会力量参与公共文化服务制度设计状况。

自愿性政策工具是指政府几乎不干预， 主要依靠市场机制和自愿型社会组织提供公共文化服务[20]， 由社会组织自身进行资源配置， 从而满足群众需求， 解决政策面临的问题。 强制性政策工具则与自愿性政策工具完全相反， 是指政府凭借其权威性和强制力， 对社会力量参与公共文化服务的行为进行控制、 指导和约束[21]， 政府干预程度最高。 混合性政策工具介于二者之间， 指在公共文化服务中， 政府适度干预， 给予社会力量决策空间使其发挥功能。

(二)价值取向维度

政府制定政策时必然基于特定目标， 由此生成政策条款， 而目标就是政策制定者价值取向的反映。价值取向是指政策制定者在处理社会力量参与公共文化服务活动中各种矛盾时所持的基本价值立场和价值态度[22]， 决定了社会力量参与公共文化服务活动的价值选择和前进方向， 是整合不同主体利益、 经过价值组合与对抗后， 形成的价值倾向、 选择的政策行为， 对决策过程有着举足轻重的影响。

党的十七届六中全会形成了《推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》， 将“公益性、 基本性、 均等性、 便利性”作为公共文化服务的基本原则与重要要求[23]， 此后包括《中华人民共和国公共文化服务保障法》在内的多部文本均对此反复强调。 鉴于此， 公益地为人民群众提供服务、保证其平等便捷地享有文化权益就成为了我国公共文化服务的逻辑起点， 以此满足人民群众文化需求也成为了我国公共文化服务的目标归宿。 由此构成了我国公共文化服务的推进方向和社会力量参与公共文化服务的发展思路。 基于此， 本文将“公益性、 基本性、 均等性、 便利性”作为社会力量参与公共文化服务政策制定的价值取向。

所谓公益性是指政府提供基本性公共文化服务， 经费主要源于国家财政[24]， 为人民群众提供免费的或者收费极低的公共文化服务， 以保障公民文化权益和民生福祉。 所谓基本性是指由于资源的有限性， 政府并不完全提供全部的公共文化服务项目[25]142， 而是应辨别基本与非基本， 满足公民基本性文化需求， 以使政府资源效益最大化。 所谓均等性是指公民无论在年龄、 性别、 社会地位等方面有何区别， 都能平等地享受公共文化服务[26]111。 所谓便利性是指提升公民参与公共文化服务生活的便捷度， 充分考虑群众生活和行为习惯[27]142， 推进公共文化服务向基层延伸， 并善于运用技术降低服务获取成本， 提升公共文化服务易得性。

(三)政策内容维度

文本内容能够最直接地体现社会力量参与公共文化服务的路径、 方式和参与内容。 随着社会力量参与公共文化服务实践的深化， 越来越多的学者将研究目光投向了政策内容。 唐义等人将政策内容分为参与方式和鼓励方式[28]。 彭秋平总结了社会力量参与公共文化服务的方式包括政府购买、 合建分馆、 运营管理、 志愿服务等[29]。 吴理财将参与路径概括为兴办实体、 资助项目、 赞助活动、 提供设施、 捐赠产品等[30]31-51。

运用Nvivo 对21 份政策文本进行分析， 删去年份、 城市等与主题无关的词汇， 形成词云图与树状图。 图1 表明， 当前社会力量参与公共文化服务的政策内容主要包含政府购买、 强化管理、 开展项目、 建立博物馆等实体、 充分发挥企业等组织的作用、 积极开展志愿活动等。 而图2 表明， 政府购买是社会力量参与公共文化服务建设的重要方式， 在社会力量参与的项目中， 相关政策也对其投融资、平台建设、 公民参与等进行了引导与规范， 此外， 政府也强调对各部门及有关机构的管理， 以深化社会力量参与程度。

图1 社会力量参与公共文化服务政策内容词云图

图2 社会力量参与公共文化服务政策内容矩阵式树形图

根据相关文献研究， 结合图1、 图2， 将政策条款逐条概括为一个或多个主题词， 通过词频统计分析总结， 可将相关政策主要内容归纳为: 政府购买、 兴办实体、 投资赞助、 资源建设、 运营管理、志愿服务、 自我管理与服务、 监督考核。

政府购买指政府将部分公共文化服务事项交给规定的社会组织， 使用财政资金购买相关服务的活动[31]。 兴办实体指鼓励社会组织兴建公共文化服务实体。 投资赞助指吸纳社会资金进入公共文化服务。 资源建设指社会力量为公共文化服务提供相关设施、 产品和服务。 运营管理指允许公民、 法人或其他组织参与公共文化服务机构决策、 计划、 组织过程[32]。 志愿服务将社会倡导和自愿参与相结合， 一方面指积极开展公共文化服务志愿服务项目， 另一方面指建立完善社会志愿组织。 自我管理与服务一方面指政府部门在社会力量参与公共文化服务中应落实好部门责任， 另一方面指基层组织直接面向人民群众开展公共文化服务。 监督考核主要指完善需求及成效反馈机制， 建立社会力量参与的公共文化服务考核评估制度。

四、 社会力量参与公共文化服务政策文本分析

(一)政策工具分析

依据自愿性、 强制性、 混合性三类政策工具的特性， 对118 条社会力量参与公共文化服务政策条款进行归类整理， 每项政策条款仅对应一项政策工具， 结果如表3 所示。

我国社会力量参与公共文化服务政策呈现对强制性政策工具的强依赖性， 由表3 可知， 在所有政策工具中， 强制性政策工具使用最多， 共55 项， 占比46.6%。 其次， 呈现对自愿性政策工具的一般依赖性， 共36 项， 占比30.5%。 再次， 则是对混合性政策工具呈现弱依赖性， 共27 项， 占比22.9%。强制性政策工具的绝对优势表明， 当前社会力量参与公共文化服务政策强调完善公共文化服务指导目录和具体购买目录， 规范政府投资或购买行为等， 这使得当前社会力量参与公共文化服务政策权威性和强制力较高， 实践中主要由政府参与相关工作， 政策落实程度较高、 指导性与约束力较强，能够提高各部门重视度和执行力， 从而迅速地推进社会力量参与发展进程， 但政策灵活性不高， 社会力量自由发挥的空间小， 一定程度上不利于健全管理工作机制、 创新社会力量参与公共文化服务方式。 自愿性和混合性政策工具有助于增进社会对公共文化服务的认知度， 提高社会文明程度， 营造社会力量参与公共文化服务的良好氛围， 而当前其使用相对不足， 这会使政策自由度低、 环境适应性不足， 不利于深化文化体制改革， 也不利于构建有序的公共文化服务市场机制， 使资源效益达到最大化。 总体来说， 自愿性、 混合性政策工具的作用仍需要进一步挖掘。

当前社会力量参与公共文化服务政策呈现上述特征， 主要由于我国社会力量参与公共文化服务总体上仍处于起步阶段， 实践与制度基础薄弱， 需要强有力的政策保障， 通过政府直接提供、 强化管理、 规范发布等措施以推进政策落实， 有助于快速建立起社会力量参与的制度框架， 提供较完善的公共文化服务以满足人民群众文化需求。 这从表3 中呈现的条款编码也可窥见一二， 运用强制性政策工具的政策条款有65.5%颁布于2016 年及以前， 而运用自愿性政策工具和混合性政策工具的政策条款中， 2016 年及以前的仅分别占比31.6%和44.4%， 由此可知， 我国在起步期多使用强制性政策工具以奠定社会力量参与的基础， 指明发展方向。 而2017 年及以后， 自愿性政策工具和混合型政策工具的使用较之过去明显增多， 可见当前我国逐步重视起社会力量在公共文化服务中的创新价值， 积极将其纳入管理工作机制， 强调提高治理能力， 推动构建多样化的公共文化服务创新模式。

(二)价值取向分析

依据公益性、 基本性、 均等性、 便利性等价值取向的特性， 对118 条政策条款进行分类， 在分类时对于同时具有多种属性的， 按其主要特点或行文最前的特性进行归类， 结果如表4 所示。

表4 社会力量参与公共文化服务价值取向分类

由统计结果可知， 我国社会力量参与公共文化服务政策的价值取向中， “基本性”理念应用最广泛， 具有绝对优势， 共52 项条款， 占总数的44.1%； “便利性”和“公益性”理念应用相当， 分别占比25.4%和21.2%； 而“均等性”理念应用最少， 仅11 项条款， 占比不到10%。

相比其他价值取向， “基本性”理念在社会力量参与公共文化服务政策中的应用更为凸显。 从2011 年开始， “基本性”理念贯穿政策体系始终， 在不同年份发布的政策中均有体现。 这与公共文化服务的目的密切相关， 即满足人民群众基本文化需求， 保障其文化权益。 基于这一价值取向制定的政策， 有助于对接公民文化需求， 规范政府行为， 把控社会力量参与公共文化服务的发展方向。 但当前“基本性”理念更侧重于关注群众基本文化诉求， 在日后应当强化对公民动态性文化需求变化的捕捉， 加快塑造公共文化服务市场。

“便利性”理念应用次之， 它更多地体现为政府引导具有技术优势的社会力量参与公共文化服务，尤其在公共数字文化服务中， “便利性”应用尤为突出。 从政策条款的时间分布来看， 这一理念更多集中于2017 年及以后， 这尤能体现技术发展对公共文化服务政策制定的影响， 当前政府愈发关注社会力量在公共文化服务智能化方面的作用， 强调发挥社会力量的技术优势， 以新媒体思维和现代化技术， 加速公共文化服务产品创造性转化， 拓宽公共文化服务应用场景， 强化公共文化“沉浸式”“互动式”体验服务。

与“便利性”理念集中应用时期相对的是“公益性”理念， 其主要应用时期为2016 年及以前， 这一时期的政策法规共18 项， 占其总数的72%。 在社会力量参与公共文化服务政策法规中， 其主要表现为免费的机构开放、 信息开放、 培训与展演等， 强调推动文化艺术普及， 推动普惠性公共文化服务供给。 这是由于在社会力量参与初期， 需明确公共文化服务性质与特征， 即追求社会效益、 服务大众。

在所有价值取向中， “均等性”理念的应用严重不足， 仅占总条款的9.3%。 这意味着当前社会力量参与公共文化服务政策对信息弱势群体的关怀不足， 社会力量推动下的公共文化资源倾斜量较少，对弥合数字鸿沟增益较少。

(三)政策内容分析

依据前文归纳得出的8 个政策内容主题词， 即政府购买、 兴办实体、 投资赞助、 资源建设、 运营管理、 志愿服务、 自我管理与服务、 监督考核， 对118 条政策条款进行分类。 为完整概括条款所涉及内容， 本维度采取了多元归类， 即同一条政策条款可使用多个主题词， 如条款2-3-6， 强调“加强政府向社会力量购买服务的绩效管理， 建立综合性评审机制”， 就同时涉及了“政府购买”和“监督考核”两项政策内容。 归类结果如图3 所示。

图3 社会力量参与公共文化服务政策内容分类

由统计结果可知， 我国社会力量参与公共文化服务政策以政府购买为主， 共42 条政策条款； 其次是支持投资赞助， 共33 条政策条款； 两项主题均以政府开展的项目为主， 社会力量仅辅助提供，体现了强调政府作用、 以政府为主导的政策偏好。

政策内容主要集中于政府购买及投资赞助， 二者最大的区别在于社会力量参与主动性不同。 在政府购买中， 社会力量大多是被动提供服务， 在一定程度上， 其客户是政府而非直接对接大众； 反之， 在投资赞助中， 社会力量直接对接大众， 公民参与直接关系到社会力量自身绩效和是否能更多地获得超额回报， 因而更利于发掘公众需求。 从时间上来看， 其存在一定的前后承接关系， 内容为“政府购买”的政策条款有66.7%制定于2016 年及以前， 而“投资赞助”政策有51.6%制定于2017 年之后， 尤其此类条款在2021 年制定较多。 这在一定程度上与社会力量参与发展阶段有关， 在制度与实践均匮乏的初期， 不能一蹴而就地简政放权， 否则会偏离公共文化服务发展初衷， 而如今社会力量参与趋向成熟， 政策制定者将逐渐偏向社会力量主动性强的参与方式。 比如， “资源建设”和“运营管理”两项内容主要集中于2017 年及以后， 这说明社会力量逐渐参与公共文化服务项目的智慧化服务与管理， 全链条地参与公共文化服务， 供需对接水平提高， 因此日后这类政策也将进一步得到充分运用。

从各政策内容出现频次来看， 体现“监督考核”与“志愿服务”的政策条款数量最少， 覆盖率也最低， 相关规定也并没有进一步细化。 这一方面表明， 当前社会力量参与公共文化服务政策条款主要以命令、 建议等为主， 强制力较高， 而保障性条款制定不足， 社会力量参与自由度低。 另一方面，则可以看出“公民”这一角色在公共文化服务中参与有限， 需求与成效反馈机制建设不足， 公民的能动性未能得到充分发挥。

五、 社会力量参与公共文化服务制度建设完善建议

(一)平衡政策工具: 强化社会力量参与能动性、 创造性、 自主性

社会力量是公共文化服务重要主体与活力源泉， 根据表3 所呈现的结果， 当前社会力量参与公共文化服务政策更注重运用强制性政策工具， 这提升了政策的执行力， 但一定程度上使社会力量发挥空间受限。

2017 年后自愿性、 混合性政策工具运用有所提升， 但结合技术发展速度， 社会力量的潜力仍待挖掘， 因此政策制定者应当进一步强化混合性政策工具的应用， 提升社会力量自主权利， 稳妥推进公共文化服务社会化运营管理， 提高公共文化服务供给能力。 同时， 为进一步释放社会力量发展空间， 政策制定者还应综合运用以自愿性为主的多种政策工具推动社会力量在公共文化服务中的全链条参与， 鼓励全国或区域性公共文化产品和服务采购大会， 推进公共文化服务资源形成面向全社会的大循环。 从全国整体来看， 全国文采会形成了“1＋N”协调机制框架， 并进行了线上线下结合的尝试； 从区域来看， 长三角、 粤港澳大湾区、 成渝双城等均开展了有益探索。 而从保障的角度来说，相关政策要综合用好政策工具组合， 对政府的筛选机制进行规范， 明确社会力量准入门槛和参与范围， 在事前环节最大程度保障社会力量参与公共文化服务活动的顺利实施， 同时也加强对社会力量参与公共文化服务的监督管理， 构建好事前、 事中和事后监管体系。

(二)协调价值取向: 提高特殊人群资源覆盖度、 辐射度、 关照度

从价值取向来看， 当前我国社会力量参与公共文化服务政策中， “均等性”理念应用最少， 仅有11 项条款涉及， 且主要来源于《关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》这一政策文本， 关注了社会力量在农民工群体文化权益保障中的作用[33]， 对老年人、 残障人士等特殊人群的关怀有待提高。

但这并不意味着我国公共文化服务政策对特殊人群有所忽视， 实际上， 我国公共文化服务政策中存在为数不少的条款保障特殊人群的文化权益， 如《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》就明确提出完善残障人士阅读服务体系[34]， 2021 年颁布的《“十四五”提升残疾人文化服务能力实施方案》更是要求将残障人士公共文化服务纳入国家公共文化服务体系。 但在保障特殊人群文化权益时， 社会力量的参与时常被忽视。 而社会力量的多样性和广泛性， 更易于深入基层， 其技术优势和驱动性， 能更高效精准地把握动态化、 复杂化、 个性化的特殊人群公共文化服务诉求。 当前， 山东“艺爱行动”、 新疆“牵着蜗牛去散步”等活动均对社会力量参与特殊人群公共文化服务进行了探索，但主要停留在实践层面， 未能总结普适性较强的政策文本。 因此， 政策制定者要积极运用“均等性”价值取向， 挖掘在特殊人群文化权益保障中政府和社会力量的利益交集， 提高社会力量参与度， 充分剖析特殊人群文化需求， 推动构建公共文化服务市场， 使得各主体资源共享、 渠道共用， 进而促进资源要素有序流动， 优化资源配置， 弥合数字鸿沟。

(三)丰富政策内容: 提高公民个体参与认同感、 责任感、 满足感

公民是公共文化服务中的需求方， 同时也是社会力量的一部分， 即供给方。 从政策内容分析来看， 当前我国社会力量参与公共文化服务政策中， 政府购买、 投资赞助、 运营管理等较受重视， 这些途径主要吸纳社会组织加入公共文化服务， 而关注公民个体作用的监督考核、 志愿服务等内容未充分强调， 公民个体多被看作被动接受服务的需求方。 这在一定程度上更便于管理， 但不利于提高公共文化服务知晓率， 难以发挥公民的作用。

政策制定者要鼓励公民通过志愿服务、 监督反馈等方式参与公共文化服务， 完善公民文化需求表达机制， 让公民更充分地理解公共文化服务， 从而更加明确地提出更现实、 可实现性强的文化需求。 一方面， 政策制定者要积极构建覆盖面广、 多元开放、 灵活高效的文化志愿服务体系， 建设文化志愿服务长效运行机制， 推进“春雨工程”等文化志愿服务项目， 扩大公民参与公共文化服务途径，同时也可以开展如“中国青年志愿服务项目大赛”一样的志愿项目评比活动， 充分发挥志愿者专业、爱好、 特长等， 满足公民精神需求， 实现社会价值； 另一方面， 政策制定者要推动建立通畅的公民反馈渠道， 引入群众满意度测评， 持续总结经验， 提高公共文化服务供给的精准性。

六、 结语

社会力量有其人才、 技术、 资金等优势， 随着公共文化服务高质量发展、 新格局构建等要求的提出， 社会力量的引入便显得尤为重要。 本文回顾社会力量参与公共文化服务的政策演进， 并选取21 份国家层面社会力量参与公共文化服务的文本， 从“政策工具—价值取向—政策内容”三个维度对其进行深入分析， 结合当前发展实际， 展望未来前进方向， 以期提高相关政策法规的协调性、 系统性和完整性。