刘用铨（教授），黄京菁（教授）

一、引言

当今管理学界越来越重视数字化与绩效指标考核。然而“过犹不及”，过度数字化、滥用指标考核也将对经济社会发展造成负面影响。杰瑞·穆勒（2020）在其《指标陷阱》一书中指出，“过度量化”可能会威胁当今的商业、社会和生活。也有研究者认为，用指标替代战略的“替代倾向”（Surrogation）相当普遍，将会破坏组织战略目标的实现（迈克尔·哈里斯和比尔·泰勒，2019）。我国预算绩效管理也应当预防“过度量化”风险。

党的十九大提出“全面实施绩效管理”；2018 年9 月中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）提出，力争用3 ～5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。五年多来我国各级政府各行业各领域预算绩效管理全面推行，预算绩效管理体系逐步建立并日趋完善。与此同时，我国学者也掀起预算绩效管理研究热潮。学者们对高校预算和项目支出（马蔡琛和陈蕾宇，2018）、PPP项目（王泽彩和杨宝昆，2018）、省级财政（山东省财政厅，2018）的绩效评价指标设计进行了研究。王雍君（2018）认为内部成本有效性与外部利益相关者满意度是两个终极评价标准。马国贤和任晓辉（2018）建议从领导机制、评价机构、指标体系和信息系统等四个方面全面深化预算绩效管理改革。韩晓明（2018）提出将绩效管理融入预算活动全过程，再造预算与绩效管理流程。姜宏青和王翔（2020）则认为，应当实现预算绩效管理与政府成本会计信息体系的有效融合。

尽管五年多来我国预算绩效管理理论研究与实务探索取得长足进步，但是也呈现一种不良倾向——绩效指标越来越多，每一项绩效指标权重越来越小，不够突显关键绩效指标的战略地位。

二、公共部门绩效评价的“百分制评分法”

一般认为，私人部门经济活动是“用货币打分的世界”（岑科，2021）。然而，公共部门市场价格机制失灵，应当设计一种非货币化衡量的评分方法对所有公共项目与政策的绩效进行量化评分。当前我国在全面预算绩效管理改革中实行统一的“百分制评分法”，以构建不同行业不同类型项目与政策绩效统一、可比的量化基础。

“百分制评分法”下要考虑以下三个核心问题：第一，设计哪些具体绩效指标来衡量公共项目与政策的绩效？每一个组织的运行都是将各种资源投入通过组织运作活动或作业转换成产出，以满足社会需求，实现组织使命（刘用铨，2020）。基于组织投入—产出模型，绩效评价应当分别衡量投入的经济性（Economy）、投入转换成产出的效率性（Efficiency）和产出的有效性（Effectiveness），三者通常被简称为“3E”。因此，“3E”是公共项目与政策绩效评价的核心原则。在此基础上，再进一步细化设计具体绩效指标。我国公共项目与政策绩效评价指标主要包括项目的产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等。第二，每一项具体绩效指标的“满分值”如何设定，即每一项具体绩效指标的权重如何设定？譬如，我国单位自评中“预算执行率”具体指标的满分值为10分，即权重设定为10%。在“百分制评分法”下，所有具体绩效指标的满分值之和为100分。第三，如何根据每一项具体绩效指标的实际值换算出“得分率”？一般是先将每一项具体指标的实际值与评价标准进行比较，再按照规定的评分方法换算出得分率。而评价标准通常包括计划标准、行业标准、历史标准等，用于对绩效指标完成情况进行比较评价。在预算编制阶段，将绩效评价标准设定为绩效目标，这是预算绩效管理的重要基础。因此，绩效评价的核心依据就是预算编制阶段设定的绩效目标。

具体评分方法包括错项扣分法、比例换算法等。常用的是比例换算法，是指按实际值占评价标准的百分比，等比例或不等比例换算出相应的得分率，每一项具体绩效指标的得分=该项指标的满分值×得分率。譬如，某地区“预算执行率”指标得分率设定为X=1-（100%-预算执行率）/（100%-80%），假设甲预算单位A项目年初预算数为1000万元。如果实际预算执行数为1000万元，则预算执行率是100%，该项指标的得分率就是100%，得分为10（10×100%）分；如果实际预算执行数为900万元，则预算执行率是90%，该项指标的得分率就是50%，得分为5（10×50%）分。

因此，设计哪些具体绩效指标来衡量公共项目与政策的绩效以及每一项具体绩效指标的权重如何设定，是“百分制评分法”的两个关键环节。公共部门绩效评价理论与实践中通常采用专家评议法、德尔菲法等定性评价方法和主成分分析法、层次分析法等定量评价方法，进行指标体系遴选和指标权重设定。

三、当前我国预算绩效管理呈现过度量化不良倾向

当前我国公共项目与政策绩效评价实践中产生了一种误解——“绩效指标越多，评价越全面、越科学”“报告字数越多，报告质量越高”。实际上，评价指标数量越多，越不易于理解和使用，就越容易造成信息混乱，做出合理解释的潜力就越小（王雍君，2018），实施成本也就越高，越不利于推广实施绩效评价。

根据我国《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号），财政和部门评价至少应当设置决策、过程、产出、效益等四大方面（一级指标）至少17 个三级绩效指标。以具体的地方政府专项债券项目为例，《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）规定，项目主管部门和财政部门专项债券项目资金绩效评价应当设置项目决策、管理、产出和效益等四大方面（一级指标）至少考核28个方面内容。又如，《中央行政事业单位资产管理绩效考评办法（试行）》（国管资〔2012〕204号）从资产管理效果、资产管理规范和资产管理基础工作等三个方面设置了33 个评分点，还设置了实践和理论创新情况2 个加分项，大部分评分点的权重在1%～5%之间，最大权重不超过8%。

根据笔者所参与的一些绩效评价实践，目前我国公共项目与政策绩效评价中通常设置30 ～40 个绩效指标，甚至有的设置将近50个绩效指标。在“百分制评价法”中每个指标的权重在2%～4%之间，一般不超过5%。所以，目前我国公共项目与政策绩效评价中的指标越来越多，但每一项绩效评价指标的权重越来越小，不够突显关键绩效指标的战略地位。

四、我国公共项目与政策绩效评价应当聚焦关键绩效指标

公共部门与私人部门都面临着相似的官僚制委托代理问题，这是公共部门管理与私人部门管理具有相似性的基础。进一步追根溯源，源于公私部门中“人”是一样的，都是理性的经济人，因此，公私部门中代理人有着与委托人不完全一致的目标函数，都产生委托代理问题以及由此衍生的组织X-低效率问题。

缓解公私部门组织中委托代理问题都基于两种思路——监督与激励。传统公共部门管理“重监督、轻激励”。新公共管理越来越重视学习并借鉴私人部门目标导向绩效挂钩的激励机制。激励管理是促进组织绩效提升的重要手段，而绩效评价是组织实施激励管理的重要依据。因此，笔者认为，组织绩效管理与绩效评价具有普遍适用的一般规律。

基于组织绩效评价一般规律，不论私人部门还是公共部门，绩效评价指标都应当简洁精练、重点突出，避免过分细化与泛化，也不应过度追求全面性与完整性，而关键在于聚焦和有效。根据二八定律——关键的少数（20%）和次要的多数（80%），80%的绩效结果是由20%的关键核心工作驱动的，即20%的关键原因揭示80%的工作成果。因此，组织绩效评价应当抓住20%的关键核心行为，设立关键绩效指标（Key Performance Index，KPI）对关键核心行为进行评价，引导达成关键结果。2021 年8 月财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101 号）也明确要求，绩效指标应涵盖政策目标、支出方向主体内容，选取能体现项目主要产出和核心效果的指标，突出重点。

2017 年9 月财政部发布的《管理会计应用指引第601号——关键绩效指标法》要求，关键绩效指标应含义明确、可度量、与战略目标高度相关。每一层级绩效管理中，包括组织级、部门级、岗位（员工）级，其关键绩效指标一般不超过10个。单项关键绩效指标权重一般设定在5%～30%之间，对于特别重要的指标可适当提高权重。对于特别关键、影响组织整体战略目标的指标即“特别关键战略绩效指标”，可以设立“一票否决”制度，即如果某项特别关键战略绩效指标未达成，无论其他指标是否达成，均视为未达成绩效目标。

但是，公共部门与私人部门的运营目标和运营环境存在根本区别。因此，公共绩效管理中关键绩效指标的设置应当有别于私人部门关键绩效指标（刘用铨，2020）。王雍君（2018）认为，公共项目与政策绩效评价应当采用两个终极指标——成本有效性（Cost-Effectiveness）和相关者满意度，分别基于内部（供给侧）视角和外部（需求侧）视角。

在私人部门“组织投入—产出模型”中，投入、产出主要采用财务指标衡量，量纲（单位）一致，采用“相减方法”即根据“盈亏=成果-成本”来衡量绩效。在公共部门“组织投入—产出模型”中，大多数情形下政府组织产出应当采用非财务指标衡量，因此，公共部门组织投入与产出的量纲（单位）不一致，采用更加复杂的“相除方法”即根据“成本有效性=成果/成本”来衡量绩效，比如计算“治安犯罪率下降的百分点/项目投入”“当地就业率提高的百分点/项目投入”等指标。

借鉴企业杜邦分析法逻辑，可将公共项目与政策绩效评价中成本有效性指标进行如下分解：

成本有效性=成果÷成本×100%=投入/成本×产出/投入×成果/产出×100% =经济性×运营效率性×有效性

上述关系式用英文表示如下：

Cost-Effectiveness=Economy×Efficiency×Effectiveness

因此，成本有效性指标充分融合公共项目与政策绩效评价的“3E”核心原则。

笔者建议，应当将“成本有效性”指标作为公共项目与政策绩效评价的特别关键战略绩效指标，并将其权重设置为10%以上，也就是说，公共项目与政策如果无法达到成本有效性指标，将不可能被评定为“优”等级，在其他同等条件下，将导致评定等级下降一级，从“优”降为“良”或者从“良”降为“合格”。此外，还可以将“成本有效性”指标设定为“一票否决”指标，即当“成本有效性”指标低于目标值的x%时，无论其他指标是否完成以及完成情况如何，相关公共项目与政策都会被评为“差”等级。

五、我国公共项目与政策绩效评价中关键绩效指标应用案例

人口老龄化是现代社会发展的重要趋势，也是人类文明进步的体现，还是今后较长一段时期内我国的基本国情。人口老龄化会给现代社会养老带来压力与挑战。在家庭养老功能日益弱化、机构养老无法满足全部需求的情况下，发展居家养老服务是尊重老年人情感和心理需求的现实选择，也是当前解决社会养老问题的一条有效途径。

本文以S区居家养老服务政策为例展开分析。S区开展居家养老服务政策改革，为全区60 周岁以上“三无老人”向社会养老机构购买居家养老服务。所谓“三无老人”，是指居民中无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人，或者其赡养人和抚养人确无赡养或抚养能力的60周岁及以上老年人。

为了进一步提升S区居家养老服务政策的绩效，发现居家养老服务政策执行中存在的问题，改进居家养老服务政策管理，S 区财政部门通过设计“居家养老服务政策绩效评价指标体系”开展公共服务政策绩效评价。该指标体系由“政策设计”“政策执行”“政策效果”等三个一级指标构成，指标权重分别设置为30%、30%、40%。其中：“政策设计”由“目标科学”“项目协同”“对象全面”“标准合理”等四个二级指标构成；“政策执行”由“实施对象精准”“政策调整及时”“护理服务执行质量”“执行机制同向”等四个二级指标构成；“政策效果”由“区域均衡性”“对象公平性”“对象满意度”“居家养老服务政策执行效果”等四个二级指标构成。具体见表1。

表1 S区居家养老服务政策绩效评价指标体系

二级指标中，“实施对象精准”又由“县级民政部门是否按政策要求准确统计三类对象清单”“同一政策受益对象是否同时享受多项护理补贴”“政策受益对象清单年度变动是否及时准确”“政策受益对象获得感是否与政策预期匹配”等四个三级指标构成。以其中“县级民政部门是否按照政策要求准确统计三类人员对象清单”指标为例，其具体评价过程见表2。

表2 S区居家养老服务政策绩效评价

在S区居家养老服务政策实施过程中，实施单位发生严重失误，错将实施对象从“60 周岁以上‘三无老人’”拓展至“60 周岁以上老人”，导致该项公共服务政策预算资金从2000万元增加至6000万元，增加到原规模的3倍。

按照目前S区居家养老服务政策绩效评价指标体系，在该项公共政策绩效评价中，只是“县级民政部门是否按政策要求准确统计三类人员对象清单”明细项扣了2 分，其他指标得分率都不低，因此，该项公共服务政策绩效评价总分为90分以上，被评为“优”等级。当地财政部门认为该绩效评价结果非常不合理，没有真实地反映该项公共服务政策的绩效。

笔者也认为，该项公共服务政策绩效评价结果不合理，其主要原因是当前S区居家养老服务政策绩效评价指标体系过于细化，未能聚焦关键绩效指标，难以与该项公共政策的战略目标保持一致。因此笔者建议，改进该项公共服务政策绩效评价，应当按照“3E”原则，构建关键绩效指标体系，尤其是构建“特别关键战略绩效指标”——成本有效性。将该指标权重设定为10%，并将成本有效性低于目标值的50%作为“一票否决”情形。假设成本有效性指标的目标值为Y，实际值为X，则该项指标得分公式设定见表3。

表3 公共服务政策绩效评价“成本有效性”指标得分公式

假设某项公共服务政策的成本有效性指标只达到预期目标的80%，即X/Y=80%，那么该项指标得分为6 分［10-2×10×（1-80%）］。

按照改进后的居家养老服务政策绩效评价体系，该项公共服务政策执行结果（成效）几乎可以达到满分，但实施成本比计划增加3倍，成本有效性只达到预期目标的1/3。因此，该项公共服务政策绩效评价中“成本有效性”指标得分为“0”，且不论其他指标完成与否以及完成情况如何，该项居家养老服务政策都直接被评定为“差”等级。改进的绩效评价结果才能较为真实地反映该项公共服务政策实施过程中的严重失误。

六、小结

在我国公共项目与政策绩效评价实践中，应当纠正“绩效指标越多，就越全面、越科学”的误解。不论企业还是政府部门，绩效评价指标都应当简洁精练、重点突出，避免过分细化与泛化，也不应过度追求全面性与完整性，关键在于聚焦和有效。按照《管理会计应用指引第601号——关键绩效指标法》，关键绩效指标一般不超过10 个。单项关键绩效指标的权重一般设定在5%～30%之间。在此基础上，笔者建议，根据公共部门的运营目标和运营环境等重要特征，应当将成本有效性指标作为公共项目与政策绩效评价的特别关键战略绩效指标，并将其权重设置为10%以上。还可以将成本有效性指标设定为“一票否决”指标。

【 主要参考文献】

财政部.管理会计应用指引第601号——关键绩效指标法.财会〔2017〕24号，2017-09-29.

杰瑞·穆勒著.闾佳译.指标陷阱——过度量化如何威胁当今的商业、社会和生活［M］.上海：东方出版中心，2020.

刘用铨.政府绩效评价中关键绩效指标设计及其难点——基于与企业绩效评价比较视角［J］.商业会计，2020（24）：20 ～22.

迈克尔·哈里斯，比尔·泰勒.别让指标毁了你的公司［J］.销售与管理，2019（15）：118 ～123.

王雍君.全面绩效管理：框架拓展、技术集成与管理机制构造［J］.地方财政研究，2018（6）：4 ～9.